Центральные органы исполнительной власти Японии в бюджетном процессе

В компетенцию центральных органов исполнительной власти - министерств и ведомств - входит оценка необходимого количества бюджетных средств на следующий финансовый год, что является отправным пунктом бюджетного процесса.

Министерства и ведомства во многом отличаются друг от друга: размером, историей, традициями, структурой, персоналом, выполняемыми задачами, отношениями с «клиентами». В бюджетном процессе у каждого из них свои цели, стратегия и линия поведения. Тем не менее, все они играют роль «расходователей» бюджетных средств, и это предопределяется всей бюджетной системой Японии.

До того, как каждое министерство (ведомство) представляет 31 августа министерству финансов свой официальный бюджетный запрос, ему необходимо провести свой собственный бюджетный процесс.

В структуре секретариата каждого министерства существует финансовый отдел, играющий роль бюджетного управления министерства финансов. В финансовый отдел поступают запросы от отделов общих вопросов (или первых отделов) всех управлений данного министерства, обычно это происходит в начале июля. Приблизительно в течение месяца после этого финансовый отдел, проведя соответствующие слушания, подготавливает проект запроса от министерства в целом, который передается на рассмотрение обратно в управления. Около пяти дней предоставляется для внесения поправок и составления второго варианта проекта. Окончательный вариант, подкрепленный соответствующей документацией, выносится на бюджетную конференцию министерства, где и получает окончательную ратификацию.

Несмотря на такую многоэтапность внутриминистерского бюджетного процесса (управления - секретариат - министерство), многие исследователи отмечают единство и жесткую централизацию японских министерств в их взаимоотношениях с другими государственными органами, и в частности, с министерством финансов.

Кабинет министров

В соответствии с Конституцией Японии Кабинет министров занимает верховную позицию в бюджетном процессе: он несёт ответственность за подготовку бюджета и представление его парламенту.

Однако закон об общественных финансах 1947 г. передал значительную часть бюджетных функций кабинета министру финансов. В настоящее время непосредственных функций кабинета министров в бюджетной сфере две: ратификация правительственного проекта бюджета и ежегодное принятие «общих принципов бюджетной политики».

«Общие принципы» представляют собой наиболее весомое и объемное заявление кабинет министров отношении бюджета.

Во главе кабинет, в соответствии со ст. 66 Конституции Японии стоит премьер-министр. В этой сфере функции премьер-министра могут быть сведены к следующим направлениям:

- макробюджетный процесс;

- микробюджетный процесс;

- управленческая роль в бюджетном процессе;

- посредническая функция премьер-министра;

- поддержка министра финансов;

- контроль правящей партии.

Что касается контроля за самим процессов разработки и принятия бюджета, то здесь значение премьер-министра обусловлено рядом факторов, в частности, такими, как согласованность действий с министром финансов и поддержка большинства в парламенте.

Значительное влияние на осуществление бюджетного процесса в Японии оказывают много численные вспомогательные органы при кабинете министров.

В настоящее время в системе центральной администрации Японии действует большое, причем все возрастающее, число правительственных консультативных органов, которые в настоящее время являются важнейшим звеном в процессе принятия наиболее кардинальных политических решений. Согласованные на этом «рабочем» уровне рекомендации деловых кругов затем либо переводятся на язык правительственных решений, либо воплощаются в выдвигаемых в парламенте от имени правительства законопроектах.

В сложной системе правительственного консультативного аппарата Японии первостепенную роль играют совещательные комитеты и комиссии учреждённые при канцелярии премьер-министра и так называемых «экономических» министерствах. Их значение определяется тем, что они принимают участие в формировании важнейших аспектов государственной политики: в первую очередь, составлении бюджета, а также экономическом планировании, определении правительственной политики в области налогообложения, финансов и т. п.

Кроме консультативных органов ведомственного подчинения в Японии существует также разветвлённая сеть так называемых «персональных консультативных органов». Они подчинены непосредственно руководящим работникам государственных ведомств - министрам, а также главам департаментов и отделов. Юридическим отличием персональных консультативных органов от ведомственных является то, что они учреждаются не по решению парламента, а по постановлению кабинета министров.

Существеннейшее воздействие на формирование бюджета оказывают такие консультативные органы, как Экономический совет, Комитет по промышленной структуре, Комитет по использованию капиталовложений и некоторые другие. При этом особенно важна их роль на первоначальном этапе, когда определяется общая структура бюджета: перспективный уровень экономического роста, основные направления налоговой политики государства, курс в области финансов, внешней торговли и т. д. Характерно, что предварительный проект бюджета не может быть принят кабинетом, если он не прошел соответствующего обсуждения в вышеуказанных комитетах.

В процессе рассмотрения и доработки проекта бюджета принимают участие и некоторые консультативные органы, дающие рекомендации по управлению государственными финансами. К этим органам относятся: комиссия по налогам (консультативный орган при премьер-министре), казначейский совет (консультативный орган при министре финансов), консультативная группа по государственным облигациям (при генеральном директоре финансового управления Министерства финансов). В полномочия этих органов входит внесение предложений по вопросам налогов, государственных ценных бумаг и государственных займов.

Министерство финансов

Стоящее в центре правительственной деятельности по вопросам государственных финансов и бюджета Министерство финансов Японии ответственно перед кабинетом за подготовку годового бюджета. Законодательно закрепленная монополия министерства финансов на сокращение государственных расходов предоставляет ему значительный вес и высочайший статус.

Основные функции управления - рассмотрение бюджетных запросов министерств - находятся в ведении директора управления и трёх его заместителей, каждый из которых отвечает примерно за одну треть бюджета. Их стаж в министерстве финансов обычно составляет 24 - 25 лет. Каждому из них подчинены по три инспектора (19 - 21 год стажа), которые ведут определённые направления работы с помощью своих помощников, которых называют также следователями (от трех до пяти человек при каждом инспекторе).

Среди сотрудников управления соблюдается четкая специализация. Каждый инспектор занимается строго обозначенным кругом вопросов. Фактически роль бюджетного управления Министерства финансов выражается в рассмотрении бюджетных запросов министерств, агентств, ведомств и в сопоставлении их с реальными возможностями государственных расходов.

Каждый год бюджетное управление тратит около шести месяцев на подготовку национального бюджета, от его предварительной проработки летом до официальной публикации министерством финансов проекта бюджета в декабре - январе.

Формальным стартом этого процесса служит заявление министра финансов о начале рассмотрения бюджетных запросов на заседании кабинета министров в конце июля - начале августа.

Следующий этап - непосредственно работа бюджетного управления. На этом этапе бюджет делится на две неравные части.

В первую очередь управление рассматривает так называемые «разные» расходы, которые включают наиболее общие административные расходы и незначительные по важности программы (обычно до 15% бюджета). Эту работу ведут ответственный вице-директор управления и отдел общих вопросов. Одновременно управление рассматривает вторую, наиболее значительную часть бюджета - «важные вопросы». Их обсуждение ведётся на уровне управления в целом под руководством директора и длится до конца ноября. В работе по «важным вопросам» принимает участие и руководство министерства финансов, а также заинтересованные представители политических партий и деловых кругов.

В начале декабря каждого года проводится бюджетная конференция министерства финансов, которая длится обычно две недели.

Конференция выполняет функцию ратификации проекта бюджета, принимает проект так называемого «обзора проекта бюджета», который затем направляется в кабинет министров.

Как правило, в середине декабря подготовленный министерством финансов проект бюджета представляется кабинету министров, а также всем сотрудникам министерства. Теперь служащие различных подразделений министерства финансов могут сами обращаться с вопросами и разъяснениями к инспекторам бюджетного управления. Как было показано выше, приблизительно через неделю после опубликования проекта бюджета происходит его утверждение на заседании кабинета министров. После этого, как правило, в середине января, бюджет в качестве официального правительственного проекта передается на рассмотрение в парламент.