Правовое обеспечение и правовое регулирование государственного управления

Государственное управление, как уже говорилось, может быть исследовано с различных точек зрения: исторической, политоло­гической, экономической, организационной, психологической, социологической, этической и др. С юридической - это доста­точно сложная система правовых отношений, складывающихся между государством и обществом, органами государственной власти и гражданами, должностными лицами, государственными служащими и населением. Именно эта система правоотношений в данном случае нас интересует в первую очередь, ибо говорить о правовом обеспечении государственного управления вне ис­следования правовых государственно-управленческих отноше­ний невозможно. Это будет беспредметный разговор.

Не следует также отождествлять понятия «правовые основы государственного управления», «правовое обеспечение государ­ственного управления», «правовое регулирование государствен­но-управленческих отношений», «механизм правового регулиро­вания государственного управления». Они близки по смыслу, тесно связаны между собой, но по ряду позиций все-таки суще­ственно различаются.

Правовые основы - это совокупность принципов, норм и ин­ститутов, определяющих содержание правового регулирования определенного круга общественных отношений.

Правовое обеспечение - базовый ресурс государства. В широ­ком смысле - это а) создание правовой базы для функционирова­ния того или иного субъекта правоотношения, б) оказание соот­ветствующих правовых услуг тому или иному субъекту; в) научное и кадровое обеспечение юридической работы по определенному направлению.

Правовое регулирование - это воздействие государства на общественные отношения посредством издания соответствую­щих правовых норм и индивидуальных правовых предписаний, исполнение которых обеспечивается не только организационно, но и государственным принуждением. Его методы - а) центра­лизованное, императивное регулирование, при котором субъек­тивные права и юридические обязанности жестко предопределя­ются законом, и б) децентрализованное, диспозитивное, при ко­тором нормы закона применяются, если иное не установлено договором равноправных субъектов.

Эффективность правового регулирования - это мера позитив­ного воздействия права на поведение и деятельность субъектов правовых отношений, которая воплощается в конкретных соци­альных изменениях, которые произошли в результате реализации соответствующих норм права и правовых институтов.

Механизм правового регулирования - система (совокупность) правовых средств, с помощью которых осуществляется правовое воздействие на общественные отношения. Механизм включает в себя правовые нормы; правовой статус юридических и физиче­ских лиц; юридические факты, с которыми закон связывает воз­никновение, изменение и прекращение правовых отношений; правовые гарантии и формы юридической ответственности; пра­восознание, правовые установки и мотивы.

А теперь остановимся на вопросах правового регулирования государственного управления более конкретно. Правовое регу­лирование государственно-управленческой деятельности - это юридическая функция государства, реализуемая в процессе его воз­действия на общественные отношения и посредством которой дея­тельность субъектов этих отношений приводится в соответствие с требованиями, дозволениями и запретами, содержащимися в нор­мах права. Легитимность и обязательность исполнения установленных требований поддерживается обществом, обеспечивается авторитетом власти и ее непререкаемым правом на применение (в случае необходимости) принудительной силы.

Правовое регулирование представляет собой единство трех аспектов - социологического, нормативного и организационно-практического.

Социологический аспект заключается в том, что такое регу­лирование начинается тогда, когда назревшая общественная по­требность нуждается в правовом упорядочении, когда общество самостоятельно, без помощи государства не в состоянии реали­зовать эту потребность, когда в сознании людей сформировалось убеждение в необходимости правового разрешения проблемы. Государство же, осознав эту проблему, принимает соответствую­щее решение и предпринимает соответствующие организацион­но-управленческие усилия по его реализации.

Сердцевину правового регулирования составляет его норма­тивный аспект. Это «воздействие правовых норм и индивидуаль­ных правовых предписаний на общественные отношения». Цель же такого регулирования - защита законных интересов субъек­тов государственно-управленческих отношений, оптимизация управленческой правоприменительной, правоохранительной практики и воспитательной деятельности, обеспечение неотвра­тимости ответственности тех, кто нарушает законы.

Многое зависит и от того, как сформулированы юридические нормы, насколько они ясны, точны и обоснованы. Являются ли они надуманными, бюрократически-умозрительными или нор­мами реального действия. Причем, не важно, нравятся они ко­му-то или нет, будут ли исполнители ими руководствоваться доб­ровольно или в принудительном порядке. Эффективность право­вого регулирования определяется только их практической реализуемостью, реальным влиянием на сознание, поведение и деятельность людей.

Предметное содержание такого регулирования составляет правовое закрепление целей, функций, принципов и других со­циально-правовых институтов государственного управления; упорядочение государственно-управленческих отношений по их уровню, направленности, внутреннему содержанию и внешним проявлениям; юридическое определение средств, форм, методов, стадий, процедур, операций и других элементов, характеризую­щих государственно-управленческую деятельность.

Структурировать тематику правового регулирования можно по разным основаниям.

По уровню управленческих отношений правовому регулирова­нию подвергаются: а) отношения между государством (его орга­нами), различными социальными сообществами (социальными группами, коллективами, производственными единицами) и гражданами; б) отношения внутри государства, между его орга­нами и учреждениями по поводу социально-правового статуса органов государственного управления, распределения предметов ведения и властных полномочий, регулирования служебных отношений и др.; в) отношения между людьми, вовлеченными в государственно-управленческий процесс.

По ветвям власти правовое регулирование осуществляется на федеральном уровне - на основе норм федерального законода­тельства, и на региональном - на основе норм законодательства субъектов РФ и нормативных актов органов местного самоуправ­ления.

По отраслям законодательства правовое регулирование обес­печивается нормами материального и процессуального права. Основой являются нормы публичного права, регулирующие от­ношения, основанные на властных полномочиях одной стороны и подчинении другой. Это нормы международного, конституци­онного, административного, финансового, налогового, тамо­женного, уголовного, арбитражного права. Субсидиарно это ре­гулирование обеспечивается нормами некоторых отраслей част­ного права, например, трудового, предпринимательского, зе­мельного и жилищного.

Конституционное право закрепляет базовые принципы пра­вового регулирования основных сфер общественной жизни - основы общественного и государственного строя, конституцион­ного устройства государства и его политики, экономики, соци­альных отношений, положения личности в обществе, компетен­цию высших органов государственной власти и порядок их фор­мирования, принципы построения системы государственных органов и местного самоуправления, структуру, полномочия и организационные формы их деятельности.

Административное право регулирует отношения в сфере госу­дарственного и муниципального управления. Нормы администра­тивного права устанавливают систему, порядок и компетенцию государственных органов и должностных лиц исполнительной власти, закрепляют права и обязанности граждан в отношениях с этими органами и должностными лицами, определяют понятие и виды административных правонарушений, устанавливают меры административной ответственности.

Финансовое право регулирует отношения в области денеж­но-финансовых операций по аккумулированию денежных средств, их обращению в обществе. Это отрасль права, состоящая из норм, с помощью которых регулируются отношения в процессе созда­ния, распределения и использования денежных фондов государ­ства. В состав финансового права входят некоторые его подотрас­ли - бюджетное, налоговое и банковское право. Бюджетное право регулирует отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием государственных и местных бюд­жетов. Налоговое право регулирует отношения по установлению, взиманию и распределению налогов, выплачиваемых юридичес­кими и физическими лицами, привлечению к ответственности не­плательщиков налогов. Банковское право регулирует отношения, возникающие по поводу денежных средств, ценных бумаг, драго­ценных металлов, информации, содержащей банковскую тайну.

Земельное право регулирует отношения, связанные с веде­нием земельного кадастра, регулированием выделения и исполь­зования земель различных видов (городских земель, сельскохо­зяйственных угодий, охранных земельных зон), куплю-продажу земельных участков, отношения землевладельцев и пользовате­лей и т.д.

Экологическое право распространяется на отношения, свя­занные с рациональным использованием природных ресурсов и охраной природы; работой экологически вредных предприя­тий, их строительством, привлечением к ответственности нару­шителей экологического законодательства.

Уголовное право регулирует отношения, связанные с совер­шением уголовно-наказуемых деяний - преступлений, в частно­сти, связанных с коррупцией, взяточничеством, предательством государственных интересов.

Международное публичное право действует в сфере межгосу­дарственных отношений, участниками которых являются госу­дарства либо их уполномоченные органы. Оно не входит в наци­ональную систему права, тем не менее, ни одно государственное управленческое решение не должно противоречить нормам меж­дународного права, содержащихся в уставах, договорах, конвен­циях, которые ратифицированы государством.

Приведенный перечень отраслей права свидетельствует о том, что по характеру решаемых задач правовое регулирование в сфере государственного управления преимущественно сосре­доточено на:

□ защите прав и свобод человека и гражданина, в том числе наци­ональных меньшинств, безработных, слабых и обездоленных;

□ разработке правовых механизмов реализации государствен­ной внутренней и внешней политики, закрепленной в соот­ветствующих законодательных актах, ежегодных парламент­ских посланиях Президента страны; государственных доктри­нах; общефедеральных и региональных целевых программах и приоритетных национальных проектах;

□ правовом закреплении и правовом обеспечении реализации предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, за­креплении правового статуса субъектов государственного и муниципального управления с четким а) установлением ме­ста каждого из них в целостной системе государственного управления, б) закреплением полномочий каждого органа власти, в) определением организационно-кадровой структуры, форм и процедур их функционирования;

□ установлении правовых основ государственного регулирова­ния хозяйственной деятельности, в частности, государствен­ного стимулирования предпринимательства, охраны прав собственника, пресечения монополизма и недобросовестной конкуренции и т.п.;

□ формировании правовых основ социально-хозяйственной де­ятельности - налогового, таможенного, финансового, валют­ного, кредитного, инвестиционного и других видов государ­ственного регулирования;

□ обеспечении прав и обязанностей физических и юридических лиц, осуществлении государственного контроля и надзора за работой управляемых.

В правовом регулировании используются различные методы. Последние определяются как совокупность приемов средств, спо­собов, с помощью которых государство, его органы и должностные лица, руководствуясь нормами материального и процессуального права, воздействуют на управляемый объект. В государственном управлении выделяют два основных метода правового регулиро­вания: диспозитивный (автономный), характеризуемый взаимной независимостью и равноправием сторон, и императивный (кате­горический, властный), основанный на подчинении одних уча­стников правоотношения другим.

Существуют также и другие методы: централизованного и де­централизованного управления; регулятивного, охранительного и специализированного воздействия на общественные отноше­ния; предписывающие - дозволяющие или запрещающие, поощрительные - стимулирующие социально полезное поведение путем поощрений, и рекомендательные - предлагающие субъек­там наиболее целесообразные варианты поведения; дефинитив­ные, оперативные и коллизионные.

В зависимости от источника власти различают:

1) регулирование централизованное, императивное, суборди­национное, при котором управление осуществляется органами государственной власти на властно-волевых, принудительных началах. Императивный метод характеризуется созданием отно­шений власти и подчинения. Примером может служить правовое

регулирование государственного управления федеральными ор­ганами государственной власти в пределах ст. 71 Конституции Российской Федерации, определяющей предметы исключитель­ного ведения Российской Федерации;

2) регулирование децентрализованное, диспозитивное, коор­динационное, при котором правовое регулирование осуществля­ется посредством согласования, договоров, принятия совмест­ных актов, поддержки инициативы снизу. Здесь правоотношения возникают на основе свободной воли равноправных субъектов общественных отношений.

3) регулирование субсидиарное (вспомогательное) применяет­ся как дополняемое нормами другой отрасли права. Например, отношения между госслужащими и их работодателем - государ­ством регулируются нормами административного законодатель­ства. Но есть часть служебных отношений, которые регулируют­ся нормами трудового законодательства, например, вопросы прохождения дипломатической службы за рубежом.

По способам правовое регулирование выступает как:

□ позитивное обязывание, предписание - возложение прямой обязанности совершать определенные положительные дей­ствия. Такое регулирование занимает доминирующее положение в системе государственного управления. Это метод властного приказа. Тем самым обеспечивается высокая исполнитель­ская дисциплина, иерархическая подчиненность, обязатель­ность решений вышестоящих органов для нижестоящих;

□ запрещение - возложение обязанности воздерживаться от со­вершения действий и поступков определенного рода;

□ дозволение - предоставление субъектам правовых отношений на собственные активные действия по своему усмотрению. Исторический опыт свидетельствует, что для государственно­го управления, даже в условиях самой широкой демократии, сво­боды и гласности, наиболее целесообразным и эффективным является обязывающее-правомочный порядок правового регулиро­вания. В связи с этим важно понимать, что вся система государ­ственного управления строится на принципах власти и должен­ствования. Свободная воля участников управленческих отноше­ний хотя и играет важную роль, но все-таки уходит на второй план. Там, где речь идет о государственной власти и использова­нии ее регулирующей силы, все должно быть юридически четко, исчерпывающе прописано и нормативно закреплено. Любые управленческие действия должны совершаться в рамках действу­ющего законодательства, все принятые решения должны свое­временно и качественно исполняться. Все субъекты управленче­ских отношений обязаны действовать строго определенным образом. Здесь принцип «разрешено все, что не запрещено зако­ном» не действует. В государственном управлении «разрешено только то, что разрешено законом и запрещено все то, что им не разрешено». Границы свободных действий существенно ограни­чены. Доминируют дозволение, запрет, обязывание, подчинен­ность, подотчетность и подконтрольность.

Практика знает немало форм правового регулирования госу­дарственного управления. Основными из них являются норма­тивно-правовые акты, судебные прецеденты, правовые обычаи и нормативно-правовые договоры. В некоторых странах к ним относятся также религиозные тексты.

Нормативный правовой акт - это результат правотворческой деятельности органов государственной власти или всенародного референдума. Под нормативно-правовым актом понимаются вы­раженные в письменной форме решения компетентных государ­ственных органов, в которых содержатся нормы права, действующие во времени, пространстве и кругу субъектов. Он содержит власт­ное веление, выражает волю определенной социальной общности, является юридической основой регулирования, общественных от­ношений. Это изданный или санкционированный компетентным го­сударственным органом (или органами) правовой акт, обладающий го­сударственно-властным характером и имеющий официально-доку­ментальную форму, содержащий обязательные правила поведения и гарантированный принудительной силой государства.

Речь идет о законах (федеральных и субъектов РФ) и подзакон­ных актах - указах и распоряжениях Президента Российской Фе­дерации; постановлениях, распоряжениях и инструкциях Прави­тельства Российской Федерации; актах федеральных органов ис­полнительной власти и полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; приказах, распоряжениях, положени­ях, планах, инструкциях, предписаниях федеральных министров, руководителей федеральных служб и агентств, различных инспек­ций и надзоров; постановлениях и решениях судебных органов; актах глав, правительств (администраций) и других органов ис­полнительной власти субъектов Федерации; ведомственных нор­мативных актах, которые издаются органами специальной компе­тенции; нормативных актах органов местного самоуправления.

Вполне логично, что основополагающее значение в правовом регулировании государственного управления принадлежит кон­ституции - нормативному правовому акту высшей юридичес­кой силы. В большинстве стран мира конституция - это единый писаный документ (консолидированная конституция). В некото­рых странах положение иное - конституции как единого доку­мента нет. Ее роль выполняет пакет, состоящий из нескольких за­конодательных, судебно-прецедентных и иных актов, объявлен­ный основным законом. Это неконсолидированная неписаная конституция. Такое положение существует в Швеции, Велико­британии, Израиле, Новой Зеландии.

Конституции, являясь отражением определенной системы об­щественных отношений, задают управлению четкую целевую и ценностную направленность, закладывают в него «генетичес­кий код», по которому оно должно воспроизводиться и разви­ваться. Конституцию, в отличие от других нормативных право­вых актов, часто называют «правовой хартией», «основным зако­ном», чем подчеркивается ее качество первоисточника и базиса всей юридической системы общества. Это важно подчеркнуть потому что именно в правовых актах конституционного уровня закладываются правовые основы государственного строя, статус высших структур власти, закрепляются принципы и механизмы их формирования и функционирования, базисные права и сво­боды человека и гражданина, а также многое другое, что значимо в правовом регулировании государственного управления.

Как видим, в правовом регулировании государственного уп­равления используется практически все многообразие тех форм, которые присущи правовому регулированию общественных про­цессов вообще.

К формам правового регулирования предъявляется ряд требо­ваний, которые обеспечивают упорядоченность государствен­но-управленческих отношений. Это:

1) своевременность принятия (издания) соответствующих правовых актов и норм, их актуальность по форме, юридической силе и содержанию;

2) устойчивость и стабильность правовых форм. Нельзя, на­пример, находиться в состоянии перманентной административ­ной реформы, без конца менять статусное состояние государственных органов и должностей, не давая обществу возможности их освоить, понять, оценить и применить на практике;

3) полнота и внутренняя согласованность правовых норм. Здесь целесообразно идти по пути создания крупных комплекс­ных правовых актов, в которых управленческие феномены полу­чают максимально исчерпывающее правовое оформление.

Таким образом основанием можно констатировать, что правовое регулирование государственного управления - это, во-первых деятельность государства, уполномоченных им органов и должностных лиц по изданию юридических норм поведения людей обязательных для исполнения, которое обеспечива­ется возможностями общественного мнения и государственного аппарата. Причем такого рода нормы-требования - не самоцель, а необходимый институт упорядочения общественной жизни, Поэтому они должны быть объективно обусловленными, субъек­тивно обоснованными, социально эффективными и системно организованными. Иначе они бесполезны. Во-вторых, это упорядочение тех сторон общественной жизнедеятельности, которые выражают всеобщую волю, потребности и интересы людей, права и свободы личности. В-третьих, это практическая реализа­ция принципов законности, гуманизма, социальной справедливости и исторической преемственности.

* * *

По Проблематике рассмотренной темы рекомендуется провести два семинара, рассчитанные минимум на четыре часа аудиторного времени. Планы семинаров могут быть представлены следующим образом:

Семинар 1