Финансы местных органов власти (налоговые поступления, формирование бюджетов, доходы и расходы бюджетов)

Европейская хартия МСУ закрепляет, что органы МСУ имеют право на собственные финансовые средства. В современных западных странах органы МСУ имеют собственные бюджеты, которые, которые они создают и расходуют самостоятельно.

Местные бюджеты формируются:

1. Местные налоги (лишь не в многих странах налоговые поступления достигают 50%)

А. собственные налоги (действуют в рамках данной территории, полностью поступают в местный бюджет) и общие налоги (перераспределяются через центральный бюджет в пользу местных органов)

Б. прямые (подоходный и поземельный), косвенные (сборы на владельцев собак, на автотранспорт). Доходы от налогов являются важным основным источником доходов.

2. Займы

3. Доходы от собственной деятельности, некоммерческого характера

4. Доходы от использования муниципальной собственности

Расходная часть в основном идет на культуру, образование, медицинское обслуживание, дороги, экологию. Величина расходов зависит от участия власти в экономической и социальной жизни страны.

24. Виды и структура местных органов власти.

Органы МСУ обладают своей внутренней структурой.

Существует 2 модели, описывающих организационную структуру.

Президентская (США, Канада) предполагает прямые выборы мэра, взаимонезависимость мера и представительного органа. Фактически здесь можно говорить диктатуре мэра.

Парламентская (Италия в 90-е) – мэр избирается советом, остаются лишь представительские функции. Муниципальный совет осуществляет руководство администрацией.

В Северной Европе и Германии эффективность управления обеспечивается путем разделения исполнительной и представительной власти. Тем самым достигается минимум демократии.

В Скандинавских странах модель обеспечивает параллельное руководство административными службами: техническое – мэр; политическое – комиссии.

25. Функции органов местного управления.

Каждая функция осуществляется специально созданными органами.

Вот эти функции, с детализацией их содержания:

o Принятие решений по основным вопросам местной жизни (принятие бюджета, налоговых ставок)

o Руководство работой представительного органа (председательство на заседаниях, формирование повестки дня, контроль за соблюдением регламента)

o Принятие второстепенных решений в промежутках между сессиями представительного органа от его имени

o Общее руководство исполнительной властью (назначение на должности, реализация решений представительного органа)

o Техническое повседневное руководство исполнительной властью (разработка конкретных мер, обеспечение целостности политики, согласование решений)

o Обеспечение управления финансами местного сообщества (повседневное управление доходами и расходами, текущее управление бюджетом)

o Руководство местной полицией

o Проверка соответствия актов представительной и исполнительной власти законодательству

o Финансовый контроль (аудит, проверка финасовой правомерности операций местных органов власти)

o Общая компетенция по представлению интересов государства на местном уровне

o Отраслевое управление в рамках отдельной сферы

o Наложение санкций на местные органы власти за неправомерные действия (аннулирование решений, отстранение от должности и т.д.)

МУ может осуществляться органами самоуправления общей компетенции, органами прямого государственного управления – представителями правительства.

Можно выделить несколько вариантов организации местного управления.

1. Концентрация в пользу единоличной исполнительной власти, политической по природе:

- Франция (мэр - глава сообщества, глава исполнительной власти, председатель представительного органа, представитель государства в коммуне, глава постоянного комитета, один из участников контроля за представительным органом; те же функции, кроме представления интересов государства - у председателей генерального и регионального советов);

- США - модель сильного мэра (мэр - глава сообщества, глава исполнительной власти, председатель представительного органа);

- ФРГ - Южногерманская и бургомистерская модели (бургомистр - глава сообщества, глава исполнительной власти, председатель представительного органа, один из участников контроля за представительным органом; те же функции, с полноправным представлением государственных интересов - у ландрата).

2. Концентрация в пользу единоличной исполнительной власти, управленческой по природе:

- США - модель совет - управляющий (сити-менеджер - глава исполнительной власти, технический руководитель исполнительной власти;

- Великобритания - модель главного администратора;

- Ирландия - модель главного администратора.

3. Концентрация в пользу коллегиальной власти, представительной и исполнительной:

- Великобритания - система комитетов;

- США - комиссионная система.

4. Концентрация в пользу коллегиальной исполнительной власти:

- ФРГ - система магистрата

- Бельгия, Люксембург, Нидерланды - коллегия бургомистра и эшевенов;

- Италия до 1993 г. - джунта.

27. Типы распределения функций управления (моноцентрический тип, биполярный тип, полицентризм).

1. Моноцентрический тип: значительная часть функций сконцентрирована у одного органа управления; остальные оказываются зависимы от него либо подчинены ему. Таким доминирующим органом оказывается выборный глава исполнительной власти сообщества. Прямые выборы (американские мэры, южногерманские бургомистры и ландраты) еще больше усиливают влияние главы исполнительной власти за счет демократической легитимности, но и непрямые выборы (французские мэры) могут как допускать доминирование мэра, так и способствовать ему при соответствующей избирательной системе.

2. Биполярный тип: два органа управления доминируют, концентрируя значительно число функций, тогда как остальные являются монофункциональными. Разделение властей на местном уровне во многих странах закреплено конституционно, либо в основополагающих нормативных актах, посвященных местному управлению. Однако, просвещенческая риторика по поводу разделения властей не соответствует реальности. В большинстве рассматриваемых стран на местном уровне преобладают две тенденции: концентрация властных полномочий в пользу органов исполнительной власти, с перемещением представительных органов на второй план, и дисперсия власти, связанная с большим количеством отраслевых органов управления, относительно самостоятельных. В качестве примеров мы можем назвать некоторые вариации американской системы сильного мэра, в рамках которых у представительного органа имеется значительное количество полномочий, в т.ч. по отношению к администрации, и, по всей видимости, дихотомию представительная/ исполнительная власть в Бельгии, Нидерландах и странах скандинавской системы.

3. Полицентризм: система, в рамках которой невозможно определить, опираясь на распределение полномочий, субъектов их концентрации. Несмотря на то, что не существует реальных систем, где каждая из перечисленных функций выполнялась бы специализированным органом, дисперсия может быть достаточно велика. Большая часть североамериканских вариантов организации местного управления является яркой иллюстрацией данного типа.

28. Роль права в организации местного правления (англо – саксонское право, романно – германское право).

Системы местного самоуправления:

Англосаксонская семья. (Франция, Германия, Испания, Швеция).Представительные органы МУ формально выступают как действующие в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, для англосаксонской системы характерно отсутствие центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в странах с такой системой МУ (в первую очередь в США) непосредственно населением избирается и ряд должностных лиц. Значительными полномочиями здесь обычно наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие большую роль в разработке и принятии решений.

Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также с помощью судов.

В англо-саксонском праве нет деления на публичное и частное право, нет деления на гражданское, административное, право социального обеспечения. Все суды имеют общую юрисдикцию, т.е. могут разбирать разные категории дел: публично- и частноправовые, гражданские, торговые, уголовные. Укажем еще на некоторые черты прецедентного права. прежде всего существует правило, согласно которому суд, рассматривая дело, выясняет, не было ли аналогичное дело рассмотрено раньше, и в случае положительного ответа руководствуется уже имеющимся решением. Другими словами, однажды вынесенное решение является обязательной нормой для всех последующих рассмотрений аналогичных дел. Рассматривая саму систему англо-саксонского права мы находим деление на общее право и право справедливости. Источником права англо-саксонской семьи является судебная практика.

Романо-германская семья (Германия, Франция, Италия, Испания, Турция, Япония, Латинская Америка, РФ).Основные принципы этой правовой семьи оказывали огромное влияние на российское право. Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и МСУ.

Романо-германское право – это писаное право, состоящее из письменно оформленных нормативно-правовых актов (законов и подзаконных актов)

Основной источник права– закон. Законы принимаются высшим представительным органом или путем референдума.

Высшей юридической силой в системе нормативных актов здесь обладает писаная конституция (основной закон государства), которая является правовой основой для всех законов и подзаконных актов. Контроль за конституционностью обычных законов и подзаконных актов осуществляют специальные конституционные суды.

Значительную роль в качестве источника права романо-германской правовой семье играют нормативно-правовые акты, принимаемые различными органами исполнительной власти (декреты, постановления, регламенты и г. д.), как правило, такие нормативные акты носят подзаконный характер. При этом осуществляется судебный контроль для обеспечения соответствия подобных подзаконных актов закону.

Суд в странах романо-германской правовой семьи действует на основе и в рамках закона, однако суд обладает большой свободой в толковании при меняемых нормативно-правовых актов, благодаря чему судебная практика оказывает значительное влияние на провоприменительный процесс и развитие действующего права.

29. Общее и различие в Британской, Американской, Романской, Германской системах местного правления.

Британская система.Возникла в Великобритании.

1. Нет конституции – нет правовой системы. Функции конституционного регулирования выполняет авторитет короны и парламента.

2. Единственный обладатель суверенитета – парламент (все полномочия публичной власти). Парламент вправе создавать органы, которым он поручает управленческие функции.

3. Органы самоуправления: графства, округа, унитарные образования избираются населением на 4 года.

4. Контроль за деятельностью местных органов осуществляется через центральные министерства, а также с помощью судов.

5. Вся управленческая деятельность местных органов Англии, Уэльса и Шотландии осуществляется через советников, комиссии и административный аппарат.

6. Руководит советом председатель (мэр - mayor), избираемый из числа его членов. Мэр не обладает никакими полномочиями, связанными с исполнительной властью; кроме председательства он осуществляет лишь представительские функции.

7. отсутствие общей компетенции местных органов самоуправления.

8. Полномочия местных органов власти (Англия, Уэльс) можно представить следующим образом: Советы графств - составляют и утверждают территориальные планы на десятилетний период, которые содержат задания по использованию и улучшению дорог, строительству различных производственных и социально-культурных объектов, учреждений общественного пользования (жилых домов, школ, сельскохозяйственных и коммерческих заведений).

9. Местные органы управления обеспечивают дошкольное обслуживание и школьное образование, обеспечение школ, организацию питания детей, обеспечение стипендиями части студентов высших учебных заведений, решают проблему трудоустройства молодежи.

10. Для управления здравоохранением в Великобритании предусмотрены три вида органов: органы управления больницами, назначаемые соответствующими правительственными учреждениями; назначаемые местными исполнительными органами; учреждения, управляемые местными органами управления.

Вопросами жилищного хозяйства в основном занимаются городские окружные местные советы, которое включает в себя собственно жилищные вопросы, проблемы окружающей среды, ее защиты, благоустройства жилых территорий, расчистки территорий, занимаемых трущобами.

Местные власти ведают также вопросами транспорта и дорожного дела.

Американская система

1. Местное управление в США характеризуется широкой децентрализацией, определенной независимостью муниципалитетов от центрального правительства.

2. Отсутствие прямого подчинения органов местного управления государственной власти.

3. Здесь существует только один уровень конституционного закрепления статуса органов муниципального управления – штатный. Штаты конституционно уполномочены решать вопросы, связанные с организацией местного управления на своей территории, устанавливать обязательства.

4. Правовые основы местного управления не регулируются конституцией США.

5. В предмет конституционного регулирования включены нормы, регламентирующие внутреннюю организацию местных органов и их структуру. Конституции устанавливают перечень муниципальных департаментов, их полномочия, порядок прохождения службы работниками муниципальных единиц, регулируют муниципальные финансы, виды местных налогов, финансовую деятельность местных органов.

6. Функционирование органов местного управления в США обеспечивается с помощью административного регулирования деятельности муниципалитетов. Важная роль муниципалитетов объясняется тем, что они являются органами управления преимущественно в городах. Большинство муниципальных образований входит в состав графств.

7. Графства - для управления негородской территорией. Население избирает Совет графства, который ведает сбором налогов, определяет местные расходы, выдает лицензии на открытие торговых заведений, решает вопросы санитарии и другие. Отличительной чертой управления графствами является отсутствие единого исполнительного органа власти.

8. в штатах США существует шесть видов административно-территориальных единиц со своими органами местного управления: графства, города, бороу, вилиджи, тауны, таун-шипы.

9. Мэр. Является выборным органом, избирается путем всеобщих прямых выборов. Мэр избирается сроком на 4-5 лет. К функциям мэра относится обеспечение законности и правопорядка на территории муниципалитета, контроль за деятельностью местной полиции.

10. Функции местных органов в административно-управленческой сфере включают поддержание порядка полицией, обеспечение противопожарной охраны, руководство юстицией, взимание налогов, организацию проведения выборов, регистрацию актов гражданского состояния, контроль за качеством товаров и руководство государственной службой, расследование преступлений и правонарушений, регулирование уличного движения, осуществление административно-полицейского контроля, а также функций полиции нравов.

Романская система Италия, Испания, Греция, Турция, Франции

1. в основе лежит римское право.

2. представительные органы создаются лишь в административно-территориальных единицах, в качестве территориальных сообществ (коммуны, департаменты и заморские территории).

3. Территориальные сообщества являются юридическими лицами публичного права с возможностью формирования самостоятельного бюджета, отстаивания своих интересов в суде и так далее. Эти сообщества свободно управляются избранными советами на условиях, предусмотренных законом и предписывает существование в департаментах представителя правительства, отвечающего за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов.

4. смягчен административный контроль центра над местными представительными органами.

5. сочетает в себе классическую западную демократию с доминированием центральной администрации.

6. Уровнями местного самоуправления являются коммуны, департаменты и регионы.

В каждой коммуне путем всеобщего прямого голосования, избирается муниципальный совет. К сферам компетенции Совета относятся: утверждение бюджета и финансового отчета мэра; создание муниципальных служб и их организация; управление имуществом коммуны; регулирование общественных работ, предпринимаемых коммуной.

Департамент остается наиболее влиятельным уровнем местной власти. На уровне департамента существует представительный орган - генеральный совет и постоянная комиссия.

7. Мэр обладает следующими полномочиями: регистрация актов гражданского состояния; функции представителя общей полиции; публикация государственных законов и постановлений; организация выборов; удостоверение подписей; составление списков военнообязанных и организация гражданской обороны; надзор за функционированием начальных школ; выдача разрешений на застройку и другие

8. Прямое государственное управление и контроль за деятельностью органов самоуправления осуществляется в двух сферах: соблюдение законности, бюджетный и финансовый контроль. Контроль за законностью является постоянным: представительные и исполнительные органы местных сообществ обязаны передавать копии принятых ими нормативных актов в префектуру в четырехдневный срок.

Полномочия префекта:

Политические функции: представляет государство во всех официальных мероприятиях департамента, информирует государства о местных событиях. Юридические функции: подписывает в департаменте все контракты от имени государства с юридическими лицами, представляет государство в судебных органах. Полицейские функции: принимает меры по поддержанию нормального порядка, безопасности; контролирует деятельность полиции в отношении получения разрешения на проведение охоты, рыбной ловли, спортивных игр, также принятие необходимых мер в отношении психически больных и иностранцев.

Финансовый контроль, который осуществляется региональными счетными палатами, которые контролируют финансовую правомерность и законность всех финансовых операций местных сообществ, осуществляют общий контроль хозяйственного управления (рациональность, целевое использование кредитов и субвенций и другие.

Германская система (Австрия, Бельгия и Нидерланды)

1. отличие от британской модели, местная власть в этих странах значительно больше интегрирована в государственный механизм, где государство уменьшает полномочия своих органов на местах в пользу самоуправления

2. Деятельность органов местного управления регулируется Конституциями, Положениями о местном управлении и отдельными законами земель.

3. Органы местного самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность.

4. Общины являются исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе собственной ответственности.

5. модели местного самоуправления – общины, магистратуры, бургомистерские, модель района, города-района, система комитета, директората, ландрат и другие. Общины являются базовой единицей местного самоуправления. Модель магистрата традиционно используется в городских поселениях. Модель бургомистра как организации местного самоуправления распространена в землях Рейнланд-Пфальц, Саар и в сельских общинах Шлезвиг-Гольштейна и воспроизводит институциональную организацию французских коммун.

6. Местные финансы формируются за счет классических источников: налоги и сборы, государственные трансферты, доходы от экономической деятельности и плата за оказанные услуги, займы.

7. Прямое государственное управление и контроль осуществляются на нескольких уровнях. Контроль за законностью осуществляется государственной администрацией общей компетенции вышестоящего уровня. Финансовый контроль за деятельностью органов самоуправления делится на два вида: внутренний и внешний. Внутренний контроль за законностью финансовых операций осуществляет ревизионное управление местного сообщества. Внешний финансовый контроль осуществляется управлением контроля за законностью.

30. Европейская хартия местного самоуправления. Роль, значения и влияние на организацию местного управления.

Европейская хартия МСУ открыта к подписанию 15 октября 1985 г. Разработана и принята по инициативе местных и региональных органов власти в Европе.

Цель Хартии – обеспечение и защита прав местных органов самоуправления,возможность участвовать гражданам в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни. Хартия призвана наполнить содержанием основные принципы Совета Европы: поддержание демократического сознания в Европе и защита прав человека в самом широком смысле слова.

Хартия обязывает государства закрепить во внутреннем законодательстве и применять на практике совокупность юридических норм, гарантирующих политическую, административную и финансовую независимость муниципальных образований. Она также устанавливает необходимость конституционного регулирования автономии местного самоуправления. Кроме того, Хартия является первым юридическим документом, гарантирующим соблюдение принципа субсидиарности государствами - членами Совета Европы. Таким образом, местные власти должны осуществлять управление и контролировать значительную часть публичных обязательств в интересах местного населения и под свою ответственность.

Хартия состоит из трех частей. В первой части изложены основные принципы местного самоуправления; здесь же определяется, что оно должно основываться на конституционной и юридической базе.

Во второй части Хартии содержатся положения, касающиеся объема принятых на себя сторонами обязательств.

В Хартии не предусмотрено системы контроля за ее выполнением за исключением обязательства сторон предоставлять любую информацию о законодательных актах или других мерах по применению положений Хартии.

В третьей части содержатся обычные для конвенций СЕ положения технического характера.

Присоединение к Хартии не влечет никаких финансовых расходов, поскольку в ее рамках не создано органов контроля за ее выполнением. Главным местом, где рассматриваются проблемы местного самоуправления и вопросы Хартии, является Постоянная конференция местных и региональных органов самоуправления.

31. Местное самоуправление в РФ в сравнении с зарубежными странами: проблемы и перспективы, уроки зарубежного опыта.

Местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных КРФ, ФЗ, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом от 6.10.2003 № 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом.

Местная администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.

М.с. в РФ характеризуется присущими ему атрибутами: наличие определенной территории, населения, выборных органов власти и форм непосредственного участия населения в М.с., местных финансов (муниципальной собственности, муниципального бюджета, местных налогов и сборов), муниципальных нормативных актов.

32. Выборы и формирования органов государственной власти в системе государственного управления.

Государственная власть осуществляется органами государства.

Законной и социально обоснованной является лишь легитимная власть базирующаяся на системе норм и принципов, принятых в обществе. Актом легитимации демократической власти являются выборы органов власти. Легитимная власть - это власть, установленная в соответствии с процедурой, предусмотренной нормами права.

Чтобы воля народа служила основой власти правительства, государства проводят свободные выборы с разумной периодичностью, предусмотренной законом: допускают свободную состязательность кандидатов; гарантируют всеобщее и равное избирательное право при тайном голосовании; уважают право граждан добиваться политических или государственных постов, создавать политические партии; обеспечивают проведение политических кампаний в атмосфере свободы и честности и т.д.

Главным инструментом обеспечения действительной демократии являются выборы, ибо только через них возможно формирование исполнительной и законодательной властей, ответственных перед народом, чего требует принцип признания суверенитета народа в качестве основания легитимности власти. Большинство государств добровольно или принудительно признают принцип народного суверенитета, а потому формируют представительные органы власти на основании народного волеизъявления в процессе проведения выборов. Лишь в нескольких государствах институт выборов отсутствует (Бруней, Ватикан, Катар, ОАЭ, Оман, Саудовская Аравия); в ряде государств ввиду сложной политической ситуации выборы фактически не проводятся, несмотря на их закрепление в основных законодательных документах; еще в трех странах (Китай, Ливия, Руанда) выборы заменены назначением.

Выборы могут проводиться на однопартийной и многопартийной основе.

При многопартийной политической системе население имеет возможность выбирать между политическими программами и курсами, а потому в процессе выборов появляется возможность для смены направления развития общества.

При однопартийной системе такая смена политического курса фактически невозможна, так как все выбираемые кандидаты заведомо принадлежат к одному и тому же политическому лагерю. Возможен только выбор персоналий внутри партии, что снижает реальную значимость выборов. Существуют однопартийные системы, при которых вообще не предоставляется альтернативы: в списки для голосования вносится одна фамилия, которую можно либо вычеркнуть, либо оставить. При иных однопартийных системах в списки вносятся несколько кандидатов, что создает видимость выбора, а попутно позволяет руководству партии отслеживать наиболее перспективных ее членов.

Ограничения: Первое ограничение связано с гражданством. Власть в конкретном государстве избирают только его граждане. В демократических государствах институт гражданства однозначно определен и четко закреплен в законодательных актах. В качестве примера можно вспомнить законы о гражданстве Эстонии и Латвии, принятые после распада Советского Союза. Эти законы признавали гражданами страны только лиц, являющихся потомками граждан этих стран, бывших ими на момент советской оккупации. Таким образом, гражданство не было предоставлено не только переселенцам из остальных местностей Советского Союза в годы существования единого государства,но и родившимся в Эстонии и Латвии их потомкам.

Вторым по важности ограничением является ценз дееспособности (правоспособности), лишающий избирательного права лиц, которые не могут отвечать за свои поступки. Обычно это запреты на участие в выборах умалишенных и людей моложе определенного возраста. В большинстве стран он равен 18 годам.

В основу мажоритарной системы, распространенной в США, Канаде, Австрии, Индии, положен принцип большинства при определении результатов голосования. Однако выборы по подобной системе исключают влияние в парламенте малочисленных партий, поскольку способствуют образованию системы больших взаимозависимых и сравнительно стабильных партийных блоков.

Такое положение исключается при применении пропорциональной избирательной системы, в основу которой положен принцип пропорционального представительства в законодательном органе различных существующих в обществе политических взглядов, течений и выражающих их партий. Сегодня эта система действует более чем в 60 странах мира, преобладая в Западной Европе.

В классическом виде содержание пропорциональной избирательной системы заключается в том, что вся страна превращается в единый многомандатный округ, от которого будет избран состав парламента, а избиратель голосует за один из списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, союзами, объединениями.

Недостатки мажоритарной и пропорциональной избирательных систем преодолеваются путем формирования избирательных систем смешанного типа, сочетающих элементы обеих систем с максимальным использованием их достоинств. Таким образом, часть кандидатов избирается по одной системе, а часть - по другой.

В Европе эту систему стала использовать Германия при формировании нижней палаты парламента. По образцу Германии приняли 26 стран (кроме западно-европейских это Албания, Сенегал, Япония), и уже сегодня эксперты отмечают, что данные реформы позволяют ускорить в этих странах процесс политической структуризации общества и парламента.

Особого внимания заслуживает популярная сегодня в некоторых организациях (ООН, партии «зеленых» и др.) «консенсусная» разновидность смешанной системы выборов. Это выражается в том, что избиратель голосует не за одного, а за всех (обязательно больше двух) кандидатов и

ранжирует их список в порядке собственных предпочтений. Например, если на пост президента претендуют пять кандидатов, то голосующий определяет место каждого из них. За 1-е место дается 5 баллов, за 2-е - 4, за 3-е - 3, за 4-е - 2, за 5-е - 1 балл. После голосования полученные баллы суммируются и по их количеству устанавливается победитель. Данная система позволяет ориентировать субъектов политики на определенный порядок борьбы за власть и в итоге позитивно влияет на характер партийных систем и всю избирательную кампанию.

33. Способы организации выборного процесса

Избирательный процесс - это и система организационно взаимосвязанных и реализуемых в определенной последовательности отношений, опосредующих подготовку и проведение выборов.

Поскольку целью выборного процесса выступает обеспечение организации выборов и получения их объективных результатов, практика выработала несколько способов организации выборного процесса.

Наиболее упрощенным является способ с применением системы простого большинства голосов, при котором выбор считается сделанным на основании самого факта предпочтения избирателей без учета конкретного процента их голосов, которые были поданы за ту или иную партию.

Сегодня выборный процесс, основанный на системе простого большинства голосов, сохраняется в самых старых демократиях Европы. Большинство же молодых демократических стран Центральной и Восточной Европы склонны отказаться от него из-за его недемократичности. Предпочтение ему отдают также страны с самой медленно развивающейся демократией, в основном расположенные в Африке.

По-видимому, данный способ организации выборного процесса превосходит остальные при условии, если в обществе нет устоявшейся партийной структуры.

Если стабильная партийная структура в странесуществует, т.е. в ней существует небольшое число партий, отражающее все возможные части политического спектра и остающееся неизменным на протяжении многих выборов, то более удобным является способ организации выборного процесса по системе партийных списков. При его использовании выбирают не между конкретными кандидатами, а между политическими партиями, действующими в стране; эти партии сами предлагают избирателям списки фамилий кандидатов, которых они готовы назвать в качестве своих представителей в парламенте.

Способ организации выборного процесса по системе партийных списков является удобным для многопартийных политических коалиций и многопартийных правительств, которые более компромиссны, чем однопартийные. Но для успешного функционирования созданной таким образом коалиции необходима устойчивость политической системы общества в целом и в первую очередь четкое понимание избирателем того, какие именно программы представляют партии.

Еще один способ организации выборного процесса - система дополнительного членства. В рамках одной палаты совмещаются два принципа представительства: общенародное (как при партийных списках) и местное (как при простом большинстве голосов). Эта система является компромиссной. Число полученных голосов и мест в парламенте при ее использовании более пропорционально, чем при системе простого большинства голосов, а связь избирателей и парламентариев более тесная, чем при системе партийных списков.

Еще одной формой пропорционального представительства является система единого передаваемого голоса, которая способна довести показатель соответствия числа мест в парламенте числу поданных голосов до 95–100 %. В этом случае в каждом из округов избиратели голосуют не за одного кандидата, а сразу за всех. Человек, пользующийся у них наибольшими симпатиями, получает 1 балл, а остальные - меньше, вплоть до нуля. От каждого из округов выбирается не один кандидат, а несколько, чаще всего три. Для определения победителей используется квота, которая получается делением общего числа голосов на число мест плюс один. Сначала подсчитывают высшие баллы, и кандидаты, набравшие квоту, получают мандат парламентария. Если остались вакантные места, из бюллетеней избирателей, давших победителям один балл, берутся вторые баллы и распределяются между оставшимися кандидатами. Определяются победители, и если места еще остались, то в бюллетенях, обеспечивших эту победу, берутся вторые (или даже третьи) баллы, и так до заполнения всех вакантных мест.

Данная система голосования действует на выборах в нижние палаты Ирландии, Мальты и Малави, сенаты Ирландии и Австралии, верхнюю палату Индийской ассамблеи.

Ограниченное голосование – еще одна система, применяемая при организации выборного процесса, которая предназначена для осуществления пропорционального голосования на общенациональном уровне. В этом случае вся страна делится на большое число избирательных округов, но в каждом из них избирают не одного кандидата, как при простом большинстве голосов, а трех - пятерых, как при системе единого передаваемого голоса. В отличие от последней, в системе ограниченного голосования каждый избиратель имеет право проголосовать только один раз за одного из кандидатов. Претенденты, занявшие первые три - пять мест по числу голосов, считаются избранными.

Такая система применяется в шести государствах. В Гвинее-Бисау, Лихтенштейне, Маврикии, Сан-Марино она действует только на выборах в нижнюю палату парламента, в Испании и Японии - в верхнюю.

Сторонники системы простого большинства голосов, которая подвергалась значительной критике из-за своего несоответствия реальному положению дел, нашли достаточно действенные механизмы реагирования на этот вызов. Были разработаны сложные системы голосования, призванные обеспечить более справедливое представительство. Одной из них стала система альтернативного голосования, которая называется сейчас в числе самых справедливых и в то же время самых простых для понимания избирателя. От каждого округа выбирается по одному депутату, но избиратель имеет право не только на один голос: он ставит против фамилии человека, которого хочет избрать, цифру «1», а против фамилии кандидата, которого он предпочел бы во вторую очередь,- цифру «2». После окончания голосования подсчитываются бюллетени с единицами, но если ни один кандидат не набрал 50 % + 1 голос, то рассматриваются голоса, которые отмечены цифрой «2». В итоге выбирается если и не самый популярный, то самый компромиссный кандидат.

Еще один способ организации выборного процесса в рамках системы, основанной на простом большинстве голосов,- перебаллотировка, которая значительно более распространена, хотя и основана на том же принципе, что и система альтернативного голосования. Система перебаллотировки предполагает два тура голосования. В первом туре выбор осуществляется на основании простого большинства голосов. Если ни один из кандидатов не набрал необходимого большинства голосов 50 % + 1, то проводится второй тур, в ходе которого выбор осуществляется также на основании простого большинства голосов, но из списков для голосования вычеркиваются кандидаты, которые набрали меньшее число голосов. Наиболее распространенный вариант системы перебаллотировки подразумевает, что во втором туре принимают участие только те два кандидата, которые заняли в первом туре первые два места, т. е. получили наибольшее количество голосов избирателей.

Смысл подобной системы заключается в том, чтобы позволить обществу, которое не может найти явного лидера, прийти к некоему структурному компромиссу, когда представители слабейших политических сил соглашаются с тем кандидатом из доминирующий пары, который для них наименее неприятен.

Сегодня более 20 государств применяют систему перебаллотировки на выборах в нижнюю палату. В некоторых странах она используется на президентских выборах или выступает частью системы дополнительного членства.

34. Современные требования к выборному процессу.

Основными требованиями к проведению выборного процесса стали признавать следующие установки.

1. Любая избирательная кампания требует стратегического планирования. Стратегию избирательной кампании можно определить как программу будущих действий ради достижения поставленных целей с учетом реальности.

В условиях развития политического процесса стратегическое планирование избирательной кампании начинается за 1–1,5 года до выборов и требует решения нескольких взаимосвязанных задач:

1) сбор информации, поступающей из двух источников: исследование общественного мнения и изучение соперников;

2) оценка имеющейся информации, в первую очередь путем выявления сильных и слабых сторон всех участников борьбы;

3) непосредственная разработка стратегии: определение адресных групп, проблем, целей, политической стратегии и основных лозунгов;

4) планирование, т.е. перевод всего перечисленного в законченный план кампании. При выработке стратегии политической партии или избирательного блока необходимо учитывать логику выборов по мажоритарной системе и по пропорциональным квотам.

2. Безусловным преимуществом в избирательной кампании обладает тот, кто действует по определенной системе, по заранее разработанному плану. Причем план должен соединять в себе по крайней мере два различных подхода, которые придают ему гармоничную целостность.

Первый подход состоит в создании четкой и относительно жесткой системы действий от начала и до конца избирательной кампании, где каждый из участников имеет определенную функциональную задачу. Радикальное изменение плана после начала его реализации (если только это не связано с чрезвычайными обстоятельствами) недопустимо.

Второй подход предусматривает вероятность гибкого реагирования на возможное изменение ситуации, не нарушающее баланса и единства стратегического замысла. В принципиальном плане гибкость является оборотной стороной жесткости, придавая плану необходимую целостность.

Таким образом, план избирательной кампании должен сочетать в себе жесткость и гибкость, что, с одной стороны, помогает создать устойчивую «конструкцию», с другой - позволяет оперативно разворачивать и частично модифицировать эту «конструкцию» в соответствии с меняющимися обстоятельствами.

3. Каждая избирательная кампания приобретает преимущества, если имеет конкретную цель. Целью избирательной кампании может быть либо а) участие, а не победа; либо б) достижение частичной, относительно полной или абсолютной победы. В первом случае, участвуя в предварительной борьбе, кандидат ставит своей задачей не достижение победы, а обозначение себя на политической арене как субъекта политической борьбы. Во втором случае участник нацелен только на победу.

4 Каждый субъект политической борьбы должен по возможности принимать участие в избирательных кампаниях любого масштаба - как для практической отработки приемов и методов ведения избирательной кампании, так и для постоянного напоминания избирателям о своем существовании и формирования собственного имиджа.

5. Для определения верной линии управления мнением избирателей необходимо иметь развернутые данные об объекте воздействия (избирателях). В целом такие сведения можно определить как наиболее полные количественные и качественные характеристики избирательного корпуса соответствующей территории:

- социально-демографические данные: общее количество избирателей, количество мужчин и женщин, возрастные характеристики, семейное положение, национальные характеристики, профессиональные характеристики, образовательные характеристики, количество пенсионеров, количество многодетных семей, количество малоимущих, количество семей с малолетними детьми, количество безработных, количество семей, в которых есть дети, служащие в армии или являющиеся призывниками;

- статистические данные: количество промышленных предприятий, организаций, учебных заведений, административных учреждений, предпринимательских структур, воинских частей и т.д.;

- социологические данные: состояние социальных групп и общностей, социальных процессов и проблем, социального поведения и мотивации электората и др.

6. Следует учесть, насколько кандидат на выборную должность обладает следующими необходимыми качествами: владение некоторыми навыками ораторского искусства, уверенность в себе, умение держать себя соответствующим образом в различных аудиториях; соответствующий внешний вид; умение конструктивно относиться к критике; умение быстро ориентироваться в случае резкого изменения ситуации и управлять своими эмоциями; умение слушать (выслушивать до конца) людей; умение не теряться в сложных (неожиданных, непрограммируемых) ситуациях; способность даже из самой неблагоприятной для себя ситуации извлекать максимум полезного; умение подбирать подходящие примеры для обоснования своих утверждений.

7. Необходимо сформировать команду. Состав и действия команды зависят от масштаба кампании, но в целом должны отвечать следующим требованиям: профессионализм; психологическая совместимость членов команды; следование жесткой исполнительской

дисциплине; оптимальная загруженность работой; четкое распределение обязанностей;

синхронность действий и их взаимодополняемость.

35. Роль политических партии и политической системы в государственном управлении.

Политические партии играют принципиально разные роли в зависимости от политического режима - совокупности приемов, методов, форм и способов осуществления политической (включая государственную) власти в обществе.

В парламентских республиках премьер-министром становится либо лидер или представитель правящей партии, победившей на выборах и имеющей большинство в парламенте, либо представитель партийной коалиции. В Российской Федерации председателя правительства назначает президент с согласия Государственной Думы. При выборе кандидатуры президент, безусловно, должен принимать во внимание партийный состав Думы с целью избежать возможной конфронтации с ней и политического кризиса.

Партия способна участвовать в правительстве и в различных органах управления в качестве партнера других партий (в этом случае партия, обладая частью власти, несет за нее определенную ответственность). Возможна роль партии в качестве ведущей силы правительственной коалиции, при этом она обладает большой долей власти и ответственности, от нее в основном зависит осуществление государственной власти, в ее руках сосредоточены широкие возможности реализации собственных вариантов решения проблем.

Когда партия может формировать правительство единолично, она берет на себя монопольную ответственность за осуществление государственной власти, особенно если располагает абсолютным большинством в парламенте. В ряде случаев партии, добившись монополии на власть, стремятся укрепить ее, в том числе незаконным путем, ликвидируя оппозицию. Тогда происходит отождествление партии с государством.

Во всех этих случаях партии реализуют свои управленческие функции и берут на себя ответственность за управление государством, которая выражается в ответственности за деятельность лиц, выдвинутых ею.

Совершенно иной вид имеют партии в коммунистических государствах, что предопределяет и различие ролей, которые эти организации играют в политических режимах. В коммунистическом обществе единственная правящая партия является основным источником власти и охватывает всю политическую систему и все государственные учреждения.

В государствах, где вся власть принадлежит военным или абсолютным монархам, политические партии не нужны властям и потому всячески вытесняются с политической арены. В наиболее очевидных случаях все политические партии запрещаются. Иногда же они разрешаются, но тогда власти ставят во главе подобных организаций лояльных им лидеров, которые осуществляют политику партии в соответствии с указаниями властей.

37. Социальный механизм достижения целей государственного управления в развитых странах.

Социальный механизм - совокупность способов, приемов, технологий реализации социальных целей.

Основная социальная функция государственного управления - властное регулирование жизнедеятельности людей на определенной территории. Оно осуществляется различными способами, носит легитимный характер, обусловлено историческим этапом развития общества и всегда находится в прямой зависимости от его состояния.

Социальный механизм государственного управления предполагает целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированную правовыми нормами, создание организационного взаимодействия людей, социальных групп, соблюдение взаимных обязательств и несение ответственности.

Государственное управление встречается с рядом взаимосвязанных проблем. Эти проблемы обусловлены тем, что, во-первых, современная социальная реальность сложна, противоречива и динамична; во-вторых, процессы, происходящие в современном социуме, носят ускоренный характер. В этом плане с помощью социального механизма происходит согласование разнонаправленных интересов.

Взаимодействие людей в процессе государственного управления сопряжено с тем, что объект управления способен воспринимать, хранить и перерабатывать такую информацию, которая может помочь сохранить прежние и развить новые коммуникационные связи. Это позволяет учесть не только общественные закономерности, но и субъективные интересы людей, создать условия для их самореализации.

Социальные сообщества, объединяющиеся для решения задачи, включают в себя множество очагов противоречий и конфликтов.

В идеальном случае, т.е. при отсутствии угроз, государство и общество могут функционировать бесконечно долго, постоянно совершенствуя систему государственного управления. Но само развитие государства и общества строится благодаря случайностям для создания соответствующей защиты от возможных угроз. Если бы подобных угроз не было, то не было бы и необходимости как в государственном устройстве, так и в придании обществу ограниченной и локализованной формы. Исходя из этих запросов государство и формирует сферы своего влияния как внутри общества, так и вне его для обеспечения устойчивого общественного развития.

Государственное управление - часть социального целого и поэтому испытывает на себе влияние всех процессов, происходящих в социуме. Чтобы активизировать те процессы, которые нужны обществу, с помощью социального механизма, важно заинтересовать людей, поддержать квалифицированных и талантливых и тем самым создать в социальной среде условия для генерации новых идей. Это предполагает усиление престижа науки и образования, государственную поддержку инновационных проектов, предоставление свободы социальному творчеству, формирование новых социальных целей.

С помощью государственного управления конкретизируются новые цели, определяется степень их достижения и необходимых затрат, осуществляется организующее и регулирующее воздействие на процесс их воплощения в жизнь. Цели закрепляются в государственных управленческих решениях и реализуются с опорой на государственную власть.

38. Разделение и организация труда в государственном управлении.

Труд - процесс сознательной человеческой деятельности, направленной на конкретную цель, благодаря которой человек видоизменяет природные предметы для удовлетворения собственных потребностей и нужд семьи.

В системах государственного управления труд носит преимущественно интеллектуальный характер, он осуществляется при помощи умственных способностей человека, имеет целью оказание влияния на общественные процессы. Как правило, результатом труда интеллектуального выступают объекты нематериального производства, в первую очередь информация.

Выделяется три рода деятельности, в которых в основном применяется интеллектуальный труд: наука, образование, управление.

Нам важно оценить управление - целенаправленные, целесообразные действия, обращенные на согласование мнений людей и достижение согласованности их деятельности. Согласование предполагает выбор необходимых действий, их комбинирование, определение последовательности, корректировку по промежуточным результатам.

Труд государственных служащих - это компонент общественного труда, смысл которого заключается в обеспечении государственных полномочий в органах государственной власти.Их услуги необходимы и целесообразны в любой стране, независимо от формы государственного устройства, формы правления,политической системы или правящего режима. Это труд управленческий, являющийся одной из разновидностей умственного труда.

Управленческий труд реализуется в трех основных формах:

1) эвристический труд - анализ, изучение проблем, стоящих перед организацией, разработка вариантов решений, в основном стратегического характера. Он осуществляется руководителями различного уровня и специалистами;

2) административный труд - текущая координация и оценка деятельности подчиненных (издание приказов, распоряжений, инструктирование, обмен информацией, контроль);

3) оперативный труд - техническое обеспечение производственных и управленческих процессов необходимой информацией (документооборот, статистика, обработка информации и др.). Это труд

технических работников и отдельных специалистов.

Управленческий труд всегда подвергается разделению - специализации и дифференциации, которые способствуют выделению его видов. По вертикали осуществляется дифференциация труда по уровням; по горизонтали - обособление видов работ в пределах одного уровня.

В государственном управлении можно отметить три направления в разделении управленческого труда:по функциям управления; видам деятельности; степени кооперации.

1. Функции государственного управления - это виды деятельности государственного аппарата по оказанию влиянии на общественные процессы для достижения поставленных перед государством целей. К общим функциям государственного управления относятся: организация, планирование, прогнозирование, мотивация, регулирование, контроль и бюджетирование.

2. Внутри функции управления происходит дальнейшее разделениеитруда по видам деятельности, которые включают три большие группы работ.

Первая группа - руководство структурным подразделением, принятие решений на основе информации об осуществлении работ по данной функции.

Вторая группа - переработка информации, поступающей как от управляемых объектов, так и от вышестоящих организаций; создание комплекса документации, необходимой для осуществления данной функции.

Третья группа - оформление документации, ее пересылка, хранение, учет, сортировка и т.д.

3. Этим трем видам работ, или видам деятельности, соответствуют три категории работающих: руководители, специалисты, технические работники (вспомогательный персонал). Руководители принимают решения по всем вопросам деятельности организации. Специалисты подготавливают аналитические материалы и варианты для управленческих решений. Технические работники (вспомогательный персонал) осуществляют информационное обслуживание аппарата управления и создают надлежащие условия для эффективной работы руководителей и специалистов.

Разделение труда в государственном управлении по степени кооперации может быть параллельным, когда каждый государственный служащий ведет свой участок работы, независимый от других, либо последовательным. При параллельном разделении труда государственные служащие могут выполнять разную работу, соответствующую их квалификации и опыту. Так, заместители руководителя могут отвечать за работу разных структурных подразделений. Большой объем работы может быть поделен на одинаковые участки по какому-

нибудь признаку (по видам государственных услуг). Последовательное разделение труда возможно при большом объеме идентичных повторяющихся работ.

Исходя из функционального, деятельностного и кооперационного разделения управленческого труда формируются профессии и уровни квалификации. Профессия характеризуется знаниями и навыками, необходимыми для выполнения работ определенного вида. Квалификационное разделение труда определяется различием работ по их сложности.

39. Связи органов государственной власти с общественностью.

различают несколько моделей связей органов власти с общественностью:

1) властвования и подчинения;

2) переходная на основе взаимодействия;

3) управленческая.

Первая модель характерна для государств, где осуществление властной воли строится на принципах авторитаризма. Личность и создаваемые населением общественные объединения рассматриваются как потенциальный источник влияния в обществе, конкурирующий с государством. Инициативные действия, совершаемые населением, расцениваются органами государственной власти как посягательство на государственные интересы. Авторитарные режимы всегда демонстрируют отрыв представителей государственной власти от общества.

В государствах, ориентированных на создание демократии, особенно актуальна потребность в диалоге власти и общественности(переходная модель).

Этому содействуют несколько моментов.

Во-первых, государство как политический институт демократического общества стремится найти такой способ управления, при котором объект и субъект управленческого воздействия не были бы жестко разделены, а выступали бы как взаимоответственные субъекты общественных отношений.

Во-вторых, формирующееся гражданское общество испытывает потребность в различных социальных институтах и эффективных технологиях взаимодействия власти и государства.

В-третьих, общество переходного периода нуждается в построении системы защиты прав человека во всех сферах общественной, политической, экономической и личной жизни.

В-четвертых, формы взаимодействия во многом зависят от определения реальных границ, характера воздействия средств массовой коммуникации на граждан и ограничения возможностей влияния власти на эти формы распространения информации.

Таким образом, политическая власть принципиально обращена к обществу, публично демонстрирует свою заинтересованность в общественной поддержке собственных решений, показывая, что политические решения принимаются во имя интересов населения и под его контролем. Публичная форма властвования характеризует политику как взаимодействие властвующих (управляющих) и подвластных (управляемых), наличие у них определенных взаимных обязательств, действие взаимно выработанных норм и правил соучастия элит и неэлит в управлении государством и обществом.

Третья форма политической власти обозначается как скрытое правление, или криптоправление. Оно демонстрирует те способы властвования, которые практикуются либо органами тайной политической полиции, либо армейскими группировками и другими аналогичными структурами, которые де-факто доминируют в определении политических целей отдельных государств. К этому же типу властвования можно отнести и деятельность криминальных сообществ, поставивших себе на службу государственные институты и превративших их в разновидность мафиозных объединений. Эти примеры показывают, что в структуру власти отдельных государств могут входить институты и центры влияния, которые действуют против самого государства.

В управленческой модели связи с общественностью власть строит на основе партнерского диалога, применяя соглашения, информационное взаимодействие, приглашение к участию в законотворческом процессе, совместной разработке и осуществлению национальных проектов и социальных программ. Сущность таких партнерских взаимоотношений власти и общественности заключается в мобилизации социальной энергии граждан и поиске каналов ее передачи в публичную власть. В этом случае люди втягиваются в политику, приходят к осознанию себя гражданами, потому что их побуждают к этому реальные жизненные интересы, стремление выразить и защитить их во взаимоотношениях с другими группами интересов. Выражая частные интересы, гражданское общество тем самым оппонирует государству, соглашается сотрудничать с ним. Взаимодействие между властью и общественностью тогда происходит по линии частного и публичного начал, в котором не следует забывать старой истины: благо народа есть высший закон.

40. Специфика иерархических отношений и проявления бюрократии в государственном управлении.

Государственное управление представляет собой деятельность государственной власти по осуществлению целей государства и обеспечивает проведение государственной политики через систему административных учреждений, опирающихся на власть государства. В связи с этим

разделяют государственное и правительственное управление. Государственное управление есть управление порядком (или беспорядком), правительственное - управление процессами в границах этих порядков.

В государственном управлении можно выделить несколько особенных сфер: территория, налоги, насилие, государственная служба, законодательство, социальная сфера общества, права собственности, бюджет как политическая стратегия, конституционные органы государства, политическая ответственность. Правительственное управление затрагивает четыре сферы: общественные блага (национальное достояние), деньги и банки, международную конкуренцию, обеспечение законного порядка.

В рамках государственного управления создаются государственные организации - иерархизированный политический субъект с комплексом полномочий в распоряжении коллективными ресурсами. Эти коллективные ресурсы всегда дефицитны, поэтому существуют определенные сферы влияния, поделенные между основными территориальными уровнями и ветвями власти. Государственное управление в этом случае должно соблюдать государственный интерес.

Иерархия - это поуровневое построение управления, при котором каждый нижестоящий уровень подчиняется вышестоящему и контролируется им. Это структура, правила которой позволяют по различию в положении, правах, способах связи и других элементах организации точно установить отношения «высший - низший», «старший - младший», «начальник - подчиненный» и т.п.

В системе государственного управления различают иерархию целей и иерархию элементов, принимающих решения, которые отчасти совпадают, поскольку и высший, и средний, и низовой уровни управления, на которых принимаются решения, характеризуются собственными целями.

Отношение «управляющий - управляемый» есть одновременно и отношение «властвующий - подчиненный», поскольку государственное управление неразрывно связано с властью, и эта связь объективна: без власти не существует государственного управления.

Формируемые государственным управлением иерархии тесно связаны с бюрократией - порядком управления, ориентированным на использование норм, с типом организации, которой присущи четкая иерархия власти, предписания и инструкции, определяющие поведение и штат служащих.