Поняття та система антимонопольно-конкурентного законодавства

Етапи розвитку та становлення конкурентного та антимонопольного законодавства.

Склад конкурентного законодавства

Зміст лекції

1. Верховна Рада України 11 січня 2001 р. прийняла За­кон України «Про захист економічної конкуренції», який набув чинності з 1 березня 2002 р.

Закон України «Про захист економічної конкуренції» був розроблений відповідно до пункту 11 Постанови Кабі­нету Міністрів України від 22 грудня 1995 р. № 1036 «Про стан реалізації антимонопольної політики» з метою вико­нання Плану заходів, спрямованих на демонополізацію еко­номіки і розвиток конкуренції в 1996 р., затвердженого роз­порядженням Кабінету Міністрів України від 15 січня 1996 р. № 34-р і доручення Прем´єр-міністра України від 3 жовтня 1996 р. № 18903/3 до постанови Верховної Ради України від 19 вересня 1996 р. № 337/96-ВР «Про звіт Антимоно­польного комітету України за 1995 рік».

Розроблення даного Закону було спричинено необхідні­стю не тільки вдосконалення антимонопольного законодавства. Закон усуває проблеми в правилах конкуренції і та­ким чином повинен забезпечувати ефективне державне ре­гулювання. Одним із основних завдань, поставлених перед Законом, є створення необхідного правового механізму для забезпечення гармонізації конкурентної і промислової по­літики. При цьому Закон, на відміну від чинного законодав­ства, орієнтується на дотримання національних інтересів, що є вищим критерієм при ухваленні державними органа­ми рішень. Зокрема, щодо створення монопольних утво­рень, коли це необхідно, наприклад для підвищення рівня обороноздатності, національної безпеки, інновацій, розвит­ку високотехнологічних або наукоємних виробництв. Тому будь-яке рішення, прийняте Кабінетом Міністрів України або Антимонопольним комітетом України відповідно до цього Закону, не може суперечити національним інтересам.

Закон України «Про обмеження монополізму і недопу­щення недобросовісної конкуренції в підприємницькій діяльності», прийнятий у 1992 p., коли ще не був створе­ний Антимонопольний комітет України, не забезпечував можливості повного захисту підприємців від проявів моно­полізму і неправомірних обмежень конкуренції. Досвід, одержаний за роки діяльності Антимонопольного комітету України внаслідок застосування даного Закону, свідчив про необхідність внесення до нього значних змін і доповнень, які нерідко грунтуються на концептуально інших підходах. Крім того, ефективне регулювання правовідносин, пов´яза­них, зокрема, з економічною концентрацією, процесом роз­гляду справ про захист економічної конкуренції, можливе лише нормами закону, тоді як за даним Законом ці відно­сини регулювалися підзаконними нормативно-правовими актами.

Із набуттям чинності Законом України «Про захист еко­номічної конкуренції» втратив силу Закон України «Про обмеження монополізму і недопущення недобросовісної конкуренції в підприємницькій діяльності» і ще низка нор­мативно-правових актів. Законодавство України про захист економічної конкуренції почало формуватися на базі само­го Закону України «Про захист економічної конкуренції», законів України «Про Антимонопольний комітет України», «Про захист від недобросовісної конкуренції», інших нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до цих за­конів.

Робота над розробленням проекту закону була почата в 1996 р. Проект Закону України «Про захист економічної конкуренції» підготовлено Антимонопольним комітетом України за участю суддів Верховного суду України, Вищо­го арбітражного суду України, фахівців Кабінету Міністрів України, вітчизняних і зарубіжних учених і експертів.

При написанні проекту було враховано семирічний досвід практичної діяльності по застосуванню антимоно­польного законодавства України як Антимонопольним ко­мітетом України, так і арбітражними судами і судами за­гальної юрисдикції.

Розробленню закону передував розгляд значної кількості законів країн Східної, Центральної і Західної Європи, законодавства країн - членів СНД. Розробниками був вивчений більш ніж сторічний досвід застосування антитрестового законодавства США і п´ятдесятирічний досвід Німеччини. Крім того, при підготовці закону було проана­лізовано законодавство ЄС у сфері захисту конкуренції і практику його застосування Четвертим генеральним дирек­торатом і судами ЄС.

Публічність розроблення законопроекту забезпечувала­ся шляхом залучення до його обговорення значної кількості провідних юристів, економістів і фахівців окремих галузей народного господарства, фахівців з питань діяльності фінан­сових ринків. Проект обговорювався на засіданнях кругло­го столу, організованого на базі Київського національного університету імені Тараса Шевченка, міжнародних конфе­ренцій з питань конкурентної політики, що проходили в місті Києві в 1997 і 2000 роках, і спільному семінарі керів­ників органів Антимонопольного комітету України і суддів.

Проект закону надавався на правову експертизу в Ук­раїнсько-європейський консультативний центр з питань законодавства. Крім того, Комітет одержав позитивні відгу­ки на проект закону від Четвертого генерального директо­рата ЄС, Федерального картельного відомства Німеччини, антимонопольних органів США.

Із набуттям чинності Законом матеріальні норми кон­курентного законодавства були істотно вдосконалені. На приклад, часто на практиці органи Комітету стикалися з ситуацією, коли певні дії фактично суттєво обмежували конкуренцію або інтереси конкретних підприємців-учас­ників ринку, але відповідно до старого закону не вважали­ся правопорушенням, і, навпаки, певні дії визнавалися Ко­мітетом як порушення, виключно формально, без урахуван­ня конкретних наслідків для конкуренції. Підтвердженням формальних підходів старого закону є те, що він допускав ухвалення рішень, які можуть суперечити суспільним інте­ресам, тоді як новий Закон зобов´язує оцінювати узгоджені дії, концентрацію на відповідність суспільним інтересам і у разі невідповідності їм не допускає прийняття рішень.

Разом із вдосконаленням правового регулювання сус­пільних відносин у конкуренції новий Закон передбачає низку норм, спрямованих на послаблення втручання в еко­номічні процеси з боку Комітету і перенесення акцентів його правозастосовної діяльності на більш важливі з погляду дер­жави і суспільства напрями.

Наприклад, Закон про захист економічної конкуренції передбачає винятки для малих і середніх підприємців в ча­стині застосування положень, які регулюють узгоджені дії суб´єктів господарювання, у тому числі і для власників об´єктів права інтелектуальної власності.

Норми цього Закону в частині економічної концентрації направлені виключно на ті дії суб´єктів, які можуть при­звести до монополізації ринків, чим істотно відрізняються від старих положень, які в окремих випадках вимагали не­обхідної згоди Комітету, навіть коли це і не могло вплину­ти на конкуренцію. Так, наприклад, згідно з новим Зако­ном не вважається концентрацією і не вимагає звернення в Антимонопольний комітет України придбання акцій суб´єк­та господарювання банками, страховими компаніями, за умови їх наступного перепродажу протягом року. Крім того, не вимагається згоди в Комітеті на дії між підприємцями, вже зв´язаними між собою відносинами контролю.

У порівнянні із старим в новому Законі передбачено, що у випадку, якщо дії суб´єктів не мали істотного впливу на умови конкуренції на ринку, не привели до суттєвого обме­ження конкуренції, не принесли значних збитків окремим особам або суспільству, Комітет може надати відповідні ре комендації порушникові і, у разі їх виконання, не розгля­дати справу і не застосовувати штрафні санкції у зв´язку з малозначністю порушення.

Разом з цими нормами запроваджується механізм, згідно з яким будь-яка особа може звернутися безпосеред­ньо до суду за захистом своїх прав у зв´язку з порушенням законодавства про захист економічної конкуренції. При цьому відповідно до Закону такий суб´єкт має право на відшкодування збитків у подвійному розмірі. Отже, Закон стимулює суб´єктів господарювання і споживачів, чиї пра­ва порушені, до активних дій по захисту своїх прав: зверта­тися не тільки в Комітет, але і безпосередньо у порядку ци­вільного судочинства. Таким чином, реально розширюєть­ся тим самим різноманітність процесуальних форм захисту порушених прав, що в цілому впливає на підвищення ефек­тивності застосування законодавства про захист економіч­ної конкуренції.

2.Закон України «Про захист економічної конкуренції» істотно розширює сферу свого застосування на учасників ринку суб´єктів господарювання. Так, у порівнянні із ста­рим у новому Законі дається загальний і виключний перелік дій, які вважаються порушенням законодавства про захист економічної конкуренції.

Закон упорядковує систему відповідальності шляхом впровадження однакового порядку розслідування, розгля­ду справ і меж відповідальності для юридичних і фізичних осіб - суб´єктів господарювання. Закон підвищує гранич­ний розмір штрафу за порушення законодавства з 5 до 10 відсотків виручки від реалізації продукції. Проте при цьо­му абсолютні розміри санкцій можуть бути фактично зни­жені у зв´язку з тим, що в новому Законі не передбачено стягнення з суб´єктів господарювання незаконного прибут­ку, одержаного внаслідок порушення законодавства про захист економічної конкуренції.

Крім того, Закон створює гнучкіший правовий механізм забезпечення виконання рішення. Так, старим законом розмір пені за несвоєчасну оплату штрафу був не обмеже­ний і тому він, у разі ухилення суб´єкта від оплати штрафу, міг досягати сум, що у декілька разів перевищують розмір штрафу, оскільки нарахування пені припиняється тільки з

перерахуванням коштів до державного бюджету. Новий Закон обмежив максимальний розмір пені розміром штра­фу, в той же час нарахування пені припиняється з прийнят­тям судом рішення про оплату штрафу, а в деяких, визна­чених законом випадках, навіть з оскарженням рішення органів Комітету до суду.

Закон удосконалює систему забезпечення доказової бази в справах про порушення законодавства про захист еконо­мічної конкуренції, надаючи додаткові повноваження по вилученню доказів, накладенню арешту на предмети, до­кументи, інші носії інформації, які можуть бути доказами в справі, і встановлює відповідальність за створення пере­шкод уповноваженим працівникам Комітету в доступі до інформації. Разом з тим питання вилучення доказів щодо житла або інших володінь фізичних осіб повинне бути ви­рішене шляхом внесення змін до Цивільного кодексу, які б передбачали процедуру прийняття судом такого рішення.

Істотним кроком на шляху попередження порушень кон­курентного законодавства є введення механізму поперед­нього отримання дозволу Комітету на здійснення узгодже­них дій. При цьому запроваджується механізм виключень, яким встановлюються типові вимоги до узгоджених дій, при дотриманні яких не потрібно звертатися за отриманням та­кого дозволу.

З метою запобігання порушенням законодавства про за­хист економічної конкуренції запроваджується норма, що зобов´язує Антимонопольний комітет України надавати підприємцям висновки про те, чи будуть їх певні дії пору­шенням законодавства.

Новий Закон передбачає розмежування повноважень між Кабінетом Міністрів України і Антимонопольним ко­мітетом України з питань надання дозволу на узгоджені дії, концентрацію. Надання дозволу на створення монопольно­го утворення або на узгоджені дії, що ведуть до істотного обмеження конкуренції в результаті концентрації або ук­ладення антиконкурентного договору, якщо позитивний ефект для суспільних інтересів перевищує негативні на­слідки обмеження конкуренції, відповідно до Закону є вик­лючно компетенцією Кабінету Міністрів України як суб´єк­та промислової політики.

Істотно розширилася сфера визнання суб´єктів господа­рювання такими, що займають монопольне становище на ринку. В порівнянні із старим законом, який в окремих випадках може визнавати монополістом трьох суб´єктів на ринку, за новим Законом можуть бути визнані монополіста­ми як три, так і п´ять суб´єктів.

Разом з тим новий Закон не уникнув і низки недоліків. Так, необхідність отримання дозволу на концентрацію зу­мовлена лише перевищенням вартісних порогових показ­ників.

Таке обмеження випадків, в яких обов´язкове отриман­ня дозволу на здійснення концентрації, обумовлює уник­нення в окремих випадках суб´єктами господарювання от­римання згоди на концентрацію, коли вона призводить до монополізації товарних ринків, що своєю чергою знижує ефективність такого контролю і створює умови для здійснен­ня порушень законодавства про захист економічної конку­ренції. Негативним прикладом такого злиття, яке не перед­бачене новим Законом, можуть бути всі підприємства мо­нополісти, що працюють на регіональних ринках і мають незначні вартісні показники.

Дані недоліки були усунені з прийняттям Закону Украї­ни «Про внесення змін до деяких законодавчих актів Ук­раїни щодо посилення правового захисту економічної кон­куренції».

Глава 3 Кодексу присвячена обмеженню монополізму і захисту суб´єктів господарювання і споживачів від недобро­совісної конкуренції. Проте ст. 27 «Обмеження монополіз­му в економіці», ст. 29 «Зловживання монопольним стано­вищем на ринку» повністю відповідають нормам старого Закону України «Про обмеження монополізму» і не відпо­відають нормам нового Закону.

Крім того, порівняльний аналіз свідчить про наявність певних колізій між Господарським кодексом України і За­коном про захист економічної конкуренції, оскільки пер­ший передбачає відповідальність за одні порушення, а спе­ціальне законодавство істотно розширює і уточнює склади

цих порушень. Тому в кодексі необхідно уточнити і розши­рити перелік складів порушень конкурентного законодав­ства і відповідальності за нього стосовно Закону про захист економічної конкуренції шляхом прийняття нової редакції статей 29-31, 251 Господарського кодексу України.

3.Формування ринку і ринкових відносин зумовило об´єк­тивну необхідність у законодавстві, що забезпечує нормаль­ну поведінку суб´єктів господарювання на нім.

Концептуально це знайшло своє відображення в ст. 42 Конституції України, яка визначила, що «держава забез­печує захист конкуренції у підприємницькій діяльності. Не допускаються зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірне обмеження конкуренції та недобросо­вісна конкуренція. Види і межі монополії визначаються законом».

Нове законодавство, що регулює поведінку на ринку його учасників, почало створюватися з прийняттям у 1992 р. Закону України «Про обмеження монополізму і недопущен­ня недобросовісної конкуренції в підприємницькій діяль­ності» . У 1993 р. був прийнятий Закон України «Про Антимонопольний комітет України», яким визначено орган, що здійснює контроль за дотриманням суб´єктами господарю­вання норм конкурентного законодавства, позначено його права і компетенція. З прийняттям у 1996 р. Закону Украї­ни «Про захист від недобросовісної конкуренції» визнача­ються правові норми захисту господарюючих суб´єктів і споживачів від недобросовісної конкуренції, які за своїм характером не є антимонопольними.

У 2000 р. вводиться в дію Закон України «Про природні монополії», що регулює відносини у сферах діяльності, в яких конкуренція неефективна, і містить норми прямого втручання в діяльність суб´єктів природної монополії.

Указані закони є спеціальними, оскільки повністю при­свячені конкуренції.

Серед інших законів України потрібно виділити ті, які включають окремі норми антимонопольного і конкурентно­го законодавства: «Про ціни і ціноутворення», «Про господарські товариства», «Про транспорт», «Про зв´язок», «Про електроенергетику» таін.

Так, у ст. 13 Закону України «Про ціни і ціноутворен­ня» була закладена норма, відповідно до якої в сферах дії вільних цін контролюється правомірність їх застосування і дотримання вимог антимонопольного законодавства.

Відповідно до ст. 9 Закону України «Про зовнішньоеко­номічну діяльність» Антимонопольний комітет України здійснює контроль за дотриманням суб´єктами зовнішньо­економічної діяльності антимонопольного законодавства. Статтею 20 цього ж закону передбачені антимонопольні за­ходи в галузі зовнішньоекономічної діяльності.

У статті 1 Закону України «Про господарські товари­ства» визначено, що «придбання господарським товари­ством часток (акцій), активів інших господарських това­риств повинно здійснюватися з дотриманням вимог анти­монопольного законодавства», а відповідно до ст. 4 «установчі документи товариств у випадках, передбачених чинним законодавством, погоджують з Антимонопольним комітетом України».

Законом України «Про цінні папери і фондовий ринок» (ст. 38) передбачено, що Антимонопольний комітет Украї­ни здійснює контроль за дотриманням вимог антимонополь­ного законодавства при обігу цінних паперів.

Низкою галузевих законодавчих актів визначено анти­монопольні вимоги. Так, ст. 12 Закону України «Про зв´я­зок» містить норми, відповідно до яких захист прав спожи­вачів на послуги поштового і електричного зв´язку гаран­тованої якості, а також механізм реалізації захисту цих прав регулюються даним законом, законами України «Про захист прав споживачів» і «Про обмеження монополізму і недопущення недобросовісної конкуренції в підприєм­ницькій діяльності». Крім того, ст. 15 цього ж закону визначено антимонопольні правила: забороняється надання виключних прав на ведення будь-якого виду діяльності в галузі зв´язку для підприємств, об´єднань, установ, органі­зацій усіх форм власності, крім діяльності, пов´язаної із захистом інтересів держави, із забезпеченням національної безпеки і оборони.

Послуги електронного зв´язку можуть надаватися підприємствами поштового зв´язку всіх форм власності на договірній основі.

Законом України «Про транспорт» була введена норма, відповідно до якої ліцензування окремих видів діяльності в галузі транспорту запроваджується з метою обмеження мо­нополізму і розвитку конкуренції, створення рівних умов для розвитку господарської діяльності підприємств транспорту.

Закон України «Про рекламу» від 3 липня 1996 р. пе­редбачав захист від недобросовісної порівняльної реклами.

Нині антимонопольні і конкурентні норми наявні в 59 законах України і близько 600 нормативно-правових актах.

Сукупність згаданих законів і різного рівня норматив­них актів, що їх розвивають, складає конкурентне законо­давство України.

Питання для самоконтролю

1. Загальна характеристика антимонопольного законодавства.

2. Співвідношення законодавства про обмеження монополізму і законодавства про недопущення недобросовісної конкуренції.

3. Державна, галузеві та регіональні програми демонополізації економіки і розвитку конкуренції. Основні напрями.

4. Міжнародно-правове регулювання недопущення недобросовісної конкуренції в СНД (Співдружність незалежних держав).

5. Вимоги у країнах ЄЕС (Європейське економічне співтовариство) щодо боротьби з монополізмом і недопущенням недобросовісної конкуренції.

Контрольні питання

1. Джерела антимонопольного законодавства України.

2. Мета опублікування звітів АМКУ. Принципи їх оприлюднення.

3. Мета і завдання антимонопольного законодавства.

4. Загальна характеристика антимонопольного законодавства.

5.Співвідношення законодавства про обмеження монополізму за законодавством про недопущення недобросовісної конкуренції.

Практичні завдання

Дайте відповідь на питання

1. Якими нормативними актами регулюється антимопоподьне за конодавство України? Випишіть ці нормативні акти у порядку впливу.

2. Які нормативні акти аптпмонопольного законодавства діють у країнах СНД?

3. Опишіть нормативні акти міжнародно-правового регулювання недопущення недобросовісної конкуренції.

4. Які вимоги СЕС щодо боротьби з монополізмом та недопущен­ням недобросовісної конкуренції?

Література [1–4; 7–10]

Лекція 3 Суб`єкти та об`єкти антимонопольної діяльності держави

План лекції