Поняття і види референдумів

Особлива роль у системі народовладдя в Україні на­лежить референдумові, як найбільш органічній і при­родній формі народовладдя. Поняття "референдум" по­ходить від латинського "referendum", що означає "те, що має бути повідомлено".

Прийнято вважати, що перший в історії людства ре­ферендум був проведений у Швейцарії ще у 1439 р. Ни­ні інститут референдуму законодавче закріплений в кон­ституціях та інших нормативно-правових актах багатьох країн: Швейцарії, Франції, ФРН, США, Данії, Італії, Іспанії, Швеції, Норвегії т. ін.

В теорії конституційного права (як національного, так і зарубіжного) визначення референдуму не завжди однакове. Найчастіше референдум ототожнюють з опи­туванням громадської думки, з плебісцитом. Іноді рефе­рендумом називають будь-яке голосування виборців не­залежно від його наслідків. Справді, за своєю суттю референдум, як і інші фор­ми народовладдя - вибори, народне обговорення і опи­тування, є правом реальної суверенної і верховної волі народу, проте за своїм змістом і формою здійснення, тобто за предметом і методом правового регулювання референдум істотно відрізняється від інших форм на­родовладдя. Волевиявленням народу у вигляді результатів голосування стверджується або ні винесений на референ­дум закон чи рішення. Це дає підстави характеризувати референдум як нормотворчу форму народовладдя.

Відповідно до ст. чинного Закону "Про всеукраїнсь­кий та місцеві референдуми" референдум - це спосіб прийняття громадянами шляхом голосування законів України, інших рішень з важливих питань загальнодер­жавного і місцевого значення.

Роль референдумів в регулюванні суспільних відно­син визначається з огляду на їхні основні соціальні функції.

По-перше, референдум є одним із основних інст­рументів реалізації права народного суверенітету і легітимізації владних рішень. Легітимізація рішень здійс­нюється як шляхом прийняття закону або рішення під час референдуму, так і шляхом підтвердження рішень органів державної влади з питань, що належать до ви­няткової компетенції референдумів через надання вищої юридичної сили в обох випадках законам та рішенням. Певний рівень легітимізації прийнятих рішень витри­мується і при проведенні консультативних референ­думів, оскільки, за законом, їхні результати розгляда­ються і враховуються державними органами при прий­нятті рішень.

По-друге, референдум є однією з основних форм ре­алізації права національного суверенітету, оскільки, за умов виконання певної конституційної процедури щодо всеукраїнського референдуму і виконання вимог за­кону щодо місцевих референдумів, громадяни України, представники певної нації і народності нашої країни можуть ініціювати проведення того чи іншого рефе­рендуму з питань, пов'язаних з конституційним чи за­конодавчим регулюванням їхніх національних прав і свобод.

По-третє, референдум є одним із способів форму­вання громадської думки.

По-четверте, за умов демократичного суспільства ре­ферендум може бути використаний народом як проти­вага рішенням органів державної влади та місцевого само­врядування, що не задовольняють інтереси громадян.

Запровадження в Україні порядку проведення рефе­рендумів за народною ініціативою створює правові га­рантії здійснення прямого народовладдя.

Виясненню специфічних особливостей референду­мів, а також визначенню їх ролі при регуляції суспільних відносин сприяє аналіз видів референдумів.

Враховуючи світовий і національний політичний до­свід та теоретичні здобутки науки конституційного пра­ва, Конституція, а також Закон "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", передбачають наступні види ре­ферендумів. За територіальною ознакою референдуми поділяються на:

1) всеукраїнський;

2) місцевий, причому останній має два підвиди:

а) референдум, що провадиться у межах Автономної Республіки Крим;

б) референдум, що провадиться у межах інших адміністративно-територіальних одиниць.

Всеукраїнський референдум призначається Верхов­ною Радою або Президентом відповідно до їх повнова­жень. Згідно із ст. 73-85 Конституції виключно Верхов­на Рада призначає всеукраїнський референдум з питан­ня про зміну території України, Президент, згідно з ч. 6 ст. 106 Конституції, призначає всеукраїнський референ­дум щодо внесення змін до Конституції відповідно до ст. 156 цієї Конституції і проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою.

Місцеві референдуми призначають відповідні ради з питань, що належать до їх компетенції.

Наступна класифікація видів референдумів пов'я­зана з предметом референдуму. Теоретично предмет референдуму - це питання, вирішення якого відбу­вається шляхом народного голосування. В даному разі залежно від предмету розрізняють наступні референ­думи:

1) обов'язкові;

2) факультативні.

Обов'язкові мають місце у випадках, коли з певних питань рішення не може бути прийняте іншим шляхом, окрім народного голосування, причому законом завжди чітко окреслено коло цих питань. 1 грудня 1991 р. в Ук­раїні відбувся перший всеукраїнський референдум, який був обов'язковим в питанні про проголошення незалеж­ності України, виходячи з положень Закону про всеук­раїнський та місцеві референдуми щодо реалізації права народу України на самовизначення. Згідно із ст. 73 Кон­ституції, нині виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України. Піс­ля прийняття Конституції предмет обов'язкового рефе­рендуму значно розширений. Відповідно до положень ст. 156 Конституції, обов'язкового затвердження всеук­раїнським референдумом потребує законопроект про внесення змін до розділу І "Загальні засади", розділу III "Вибори, Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України".

Наведені випадки є прикладом абсолютного обов'яз­кового референдуму, проте теорія конституційного пра­ва розрізняє ще й відносно обов'язкові референдуми. Так, за Конституцією Швейцарії, в разі, коли одна із палат Федеральних Зборів винесе постанову про загаль­ний перегляд Конституції, а інша палата з цим не пого­диться, питання перегляду Конституції виноситься на референдум. Тут йдеться не про зміст перегляду, а лише про необхідність його як умовного факту.

Факультативні референдуми - це референдуми, проведення яких можливе, проте не обов'язкове. При­значення референдуму в такому разі залежить від рі­шення органів, що компетентні призначати референду­ми, а також від наявності іншої ініціативи проведення референдуму, передбаченої законодавством.

У практиці зарубіжних країн є ще й такий різновид факультативного референдуму, який проводиться після прийняття відповідного закону вищим представницьким органом країни. Так, у законодавстві Швейцарії пере­дбачене правило, за яким для проведення референдуму необхідно протягом 90 днів після прийняття закону парламентом зібрати ЗО тис. підписів громадян, які висту­пають проти цього закону. Із 1944 по 1963 рр. тут прове­дено 20 таких референдумів, причому 8 законів було за­тверджено, а 12 - відхилено. В середньому через проце­дуру факультативного референдуму тут проходить майже З % законопроектів.

Наприклад, в Італії та Австрії проведення референ­думу передбачене регламентами їхніх парламентів як фа­культативних стадій після прийняття законів. Можливо, і в нашому законодавстві варто передбачити проведення референдуму в формі так званого "народного вето", ко­ли народові надається можливість скасувати повністю або частково вже прийнятий законодавчий акт. Закон вважатиметься прийнятим, якщо у визначений термін не будуть подані заперечення від певної кількості виборців. Це посилить роль референдуму як гарантії прав народу у законотворчості.

В українському законодавстві передбачено спеціаль­ні предмети та переліки питань, що виносяться на всеукраїнський та місцеві референдуми. Так, ст. З Закону "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" окреслює предмет всеукраїнських факультативних референдумів, до якого зараховано:

- затвердження Конституції України, її окремих положень та внесення до Конституції змін і допов­нень, окрім тих, що вимагають обов'язкового референ­думу;

- прийняття, зміна або скасування законів України чи їхніх деяких положень;

- прийняття рішень, які визначають основний зміст Конституції та інших правових актів.

З цього переліку видно, що коло питань, які вино­сяться на всеукраїнський референдум, обмежене нормо-творчою сферою. На всеукраїнський референдум можуть виноситися лише загальнодержавні питання.

Проте правовий режим проведення референдумів передбачає, що поряд з питаннями, які складають пред­мет всеукраїнських, обов'язкових і факультативних ре­ферендумів, є питання, з яких референдум взагалі не до­пускається, оскільки для їх вирішення потрібні профе­сійні знання, досвід та інші передбачені законом підстави. У зв'язку з цим у ст. 74 Конституції зазначено, що референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії.

Законом про всеукраїнський та місцеві референдуми передбачається, що на всеукраїнський референдум не виносяться питання, віднесені законодавством України до відання органів суду і прокуратури; питання амністії і помилування; питання про вжиття державними органа­ми України надзвичайних і невідкладних заходів щодо охорони громадського порядку, захисту здоров'я та без­пеки громадян; питання, пов'язані з обранням, призна­ченням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції Верховної Ради, Президента та Кабінету Міністрів.

За змістом предмету всеукраїнські референдуми по­діляються на:

- конституційні, коли шляхом референдуму вирі­шується питання прийняття, затвердження або зміни Конституції;

- законодавчі, коли народним голосуванням вирі­шуються питання, пов'язані з прийняттям, затверджен­ням, зміною законів.

До останніх належать, як правило, також референ­думи щодо прийняття, зміни або скасування інших пра­вових актів.

Якщо референдум проводиться з одного і того самого питання кілька разів, то за часом треба розрізняти:

1) повторний референдум з означеного питання про­водиться у такому разі, якщо під час проведення всеук­раїнського або місцевого референдуму були допущені грубі порушення законодавства про референдуми, Вер­ховна Рада України у місячний строк, а відповідний ор­ган місцевого самоврядування - у 15-денний строк мо­жуть призначити повторний всеукраїнський або місцевий референдум на всій території республіки, відповідної адміністративної одиниці або її частини;

2) новий (всеукраїнський) референдум з питань, що раніше виносились на референдум, може бути проведе­но не раніше як через 5 років, а місцевий - не раніше, як через рік від дня попереднього референдуму з цих питань.

2. Принципи і порядок проведення референдумів

Проведення всеукраїнських та місцевих референдумів регламентується Конституцією і Законом про всеук­раїнський та місцеві референдуми. З точки зору порядку проведення референдум можна розглядати як референдний процес (іноді його називають референдарним процесом), який складається з відносно самостійних процедур, що здійснюються у певній послідовності:

- призначення референдуму;

- підготовка і проведення референдуму;

- голосування і визначення підсумків референдуму;

- опублікування і введення у дію законів та інших рішень, прийнятих референдумом.

Всі стадії референдного процесу підпорядковані за­гальним принципам, властивим виборчому процесові.

У всеукраїнському та місцевому референдумах мають право брати участь громадяни України, які на день про­ведення референдуму досягли 18-ти років і постійно проживають відповідно на території України або області, району, міста, району в місті, селища, села.

Будь-яке пряме або непряме обмеження прав грома­дян України на участь у референдумі залежно від по­ходження, соціального і майнового стану, расової чи національної належності, статі, освіти, мови, ставлення до релігії, політичних поглядів, роду й характеру занять забороняється.

Не мають права голосу громадяни, яких визнано су­дом недієздатними.

Громадяни беруть участь у референдумі на рівних за­садах. Кожний громадянин має один голос.

Референдум є прямим: громадяни беруть участь у референдумі безпосередньо.

Голосування під час референдуму є таємним: конт­роль за волевиявленням громадян не допускається.

Підготовка і проведення референдумів здійснюється на демократичних засадах, відкрито і гласно.

Законом запроваджені гарантії реалізації вказаних демократичних засад.

Підготовка і проведення всеукраїнського референ­думу здійснюється за рахунок Державного бюджету, а місцевих референдумів - за рахунок відповідних місцевих бюджетів.

Першою стадією проведення референдуму є його призначення. При цьому зазначимо, що розрізняють іні­ціативу про проведення референдуму і прийняття відпо­відного рішення про призначення референдуму. Зако­ном детально врегульована процедура реалізації права вимоги проведення референдуму. Зокрема, громадяни України реалізують своє право на ініціативу всеукраїнсь­кого референдуму шляхом збору підписів. Нагадаємо, що їх має бути не менше 3 млн і підписи щодо призна­чення референдуму мусять бути зібрані не менш, як у двох третинах областей і не менш, як по сто тисяч під­писів у кожній області.

Збирання підписів організовують і здійснюють іні­ціативні групи референдуму, що утворюються й діють відповідно до ст. 16, 17, 18 Закону про всеукраїнський та місцеві референдуми. Отже, на стадії призначення ре­ферендуму відбувається утворення ініціативних груп ре­ферендумів, їх реєстрація, збирання підписів ініціатив­ними групами. Детальна регламентація цих процедур проведення референдуму має дуже важливе значення, оскільки передбачає низку правових гарантій від всі­ляких порушень. Зокрема, ці гарантії стосуються вимог щодо форми й змісту листів для підписів громадян, по­рядку заповнення і збирання підписів (ст. 18). Передба­чається також можливість оскарження в районний (місь­кий) суд відмови Центральної комісії із всеукраїнського референдуму у реєстрації ініціативної групи, або відсут­ність рішення про реєстрацію (ст. 17 Закону).

Після завершення збирання підписів ініціативна група у триденний строк складає підсумковий протокол, в якому зазначається загальна кількість підписів, дата реєстрації ініціативної групи, дата закінчення збирання підписів.

Підписні листи по акту передаються на зберігання у встановленому в законі порядку.

Після підписання цього акту в тижневий строк група всеукраїнського референдуму передає підсумковий про­токол, акт і вимогу про проведення референдуму до Центральної комісії із всеукраїнського референдуму (як відомо, її функції покладені на Центральну виборчу комісію по виборах народних депутатів України).

Центральна комісія забезпечує реєстрацію докумен­тів, підбиває загальні підсумки збору підписів в цілому по Україні, про що складається протокол.

Після одержання належним чином оформленої про­позиції, органи державної влади, до повноважень яких входить призначення референдуму в місячний термін приймають одне з таких рішень:

1) про призначення референдуму;

2) про відхилення пропозиції про проведення рефе­рендуму у разі наявності серйозних порушень законо­давства про референдуми;

3) про прийняття рішення, пропонованого у вимозі про призначення референдуму.

У рішенні про призначення референдуму визнача­ється дата проведення референдуму, зазначається назва проекту закону, рішення, зміст питання, що виноситься на референдум.

Дата проведення всеукраїнського референдуму при­значається не раніше як за три й не пізніше як за чоти­ри місяці, а місцевого референдуму - не раніше як за місяць і не пізніш як два місяці від дня прийняття рішення про проведення референдуму.

Повідомлення про призначення референдуму та зміст проекту закону, рішення іншого питання, що ви­носиться на референдум, оголошуються відповідно у республіканських та місцевих засобах масової інформації у 10-денний строк після прийняття рішення про його призначення.

Після прийняття рішення про призначення наступає друга стадія референдного процесу - підготовка прове­дення референдуму.

Відповідно до Закону про всеукраїнський та місцевий референдуми створюються структури і умови, необхідні для проведення референдуму: дільниці для го­лосувань, комісії по проведенню референдуму і списки учасників референдуму.

На відміну від виборів, проведення референдуму не вимагає створення виборчих округів. Згідно із ст. 23 За­кону про всеукраїнський і місцеві референдуми, для проведення голосування і підрахунку голосів створюють­ся тільки дільниці для голосування, що об'єднують від 20 до 3000 громадян, які мають право брати участь у ре­ферендумі.

Керівництво всеукраїнським референдумом покла­дається на Центральну виборчу комісію, а також спе­ціально утворені для цього громадські органи - комісії по проведенню референдуму: дільничні, територіальні, що створюються в селах, селищах, районах, містах і об­ластях, комісія Автономної Республіки Крим із всеук­раїнського референдуму.

Законами України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", "Про Центральну виборчу комісію" де­тально регламентуються повноваження цих комісій, ор­ганізація їх роботи. Вельми важливою з точки зору захисту прав суб'єктів референдуму є норма, яка передбачає можливість оскаржити рішення і дії комісії з референ­думу у вищестоячу комісію з референдуму, а у випад­ках, передбачених Законом, і в суд (ст. 31).

По аналогії із законодавством про вибори у законо­давстві про референдуми вирішено питання про право на оскарження помилок у списку громадян, які мають брати участь у референдумі (ст. 34 Закону).

На стадії підготовки референдуму відбувається також широка кампанія по роз'ясненню населенню мети ре­ферендуму, змісту питань, що виносяться на нього, оз­найомленню з порядком голосування тощо. Відповідно до ст. 8 Закону про референдум, громадянам, полі­тичним партіям, громадським організаціям, масовим ру­хам, трудовим колективам надається право вільної агітації за прийняття закону або іншого рішення, що виноситься на референдум, а також проти прийняття закону чи рішення.

Всі рішення щодо референдуму, а також проекти за­конів, інших рішень, які виносяться на референдум, підлягають опублікуванню засобами масової інформації. Останні висвітлюють хід підготовки і проведення рефе­рендуму, їхнім представникам гарантується вільний дос­туп на всі збори і засідання, пов'язані з референдумом, і одержання інформації.

Найбільш відповідальну стадію референдуму ста­новить голосування і визначення підсумків референ­думу. Саме на цій стадії виявляється воля народу і відбувається ухвалення закону чи іншого рішення. То­му суворе і неухильне дотримання вимог процедури, всіх процесуальних гарантій набуває тут особливого зна­чення.

Для забезпечення повної свободи волевиявлення на референдумі Законом передбачена система певних за­ходів і правових гарантій щодо організації і проведення голосування, які сприяють дотриманню таємниці голо­сування, недопущенню різних порушень законодавства.

У загальному порядку голосування проводиться в день референдуму із 7 до 20 години. Також існує проце­дура дострокового голосування, голосування у місцях перебування громадян, коли вони за станом здоров'я або з інших причин не можуть прибути в приміщення для голосування.

Голосування відбувається у спеціально відведених і обладнаних за законом належним чином приміщеннях. Кожний громадянин голосує особисто. Бюлетені для го­лосування заповнюються голосуючим у кабіні або кімнаті для таємного голосування.

Законом передбачається низка вимог щодо змісту і форми бюлетенів.

Важлива роль у здійсненні контролю за дотриман­ням встановленого порядку голосування належить гро­мадськості.

Третя стадія референдного процесу завершується підбиттям підсумків голосування на референдумі.

В українському законодавстві про референдуми де­тально врегульовані порядок підбивання підсумків голо­сування, умови дійсності бюлетенів і ті вимоги, яким мають відповідати протоколи голосувань.

Визначаються недійсними бюлетені для голосування невстановленого зразка, а також бюлетені, які не містять точно встановленого рішення громадян. Якщо виника­ють сумніви щодо дійсності бюлетеня, питання вирі­шується дільничою комісією з референдуму шляхом го­лосування її членів (ст. 40 Закону).

У законодавстві Росії встановлене більш чітке і од­нозначне правило щодо встановлення недійсності бюле­теня: такими визнаються бюлетені, не завірені комісією;

не встановленого зразка, а також ті,_в яких не викреслений жоден з варіантів відповіді або викреслені всі (ст. 33 Закону Російської Федерації "Про референдум"). Ймо­вірно, що й в українському законодавстві про референ­дум згодом будуть запроваджені більш точні вимоги що­до визнання недійсності бюлетенів.

Відповідна комісія з референдуму може визнати ре­зультати референдуму недійсними через допущені в ході голосування або під час підрахунку голосів порушення Закону про референдум (ст. 41).

Проект Закону, рішення вважається ухваленим гро­мадянами, якщо за нього було подано більшість голосів громадян від числа тих, хто взяв участь у референдумі.

Референдум визнається таким, що не відбувся, якщо в ньому взяло участь менше половини громадян, вне­сених до списків для голосування, а референдум з пи­тань дострокового припинення повноважень Верховної Ради та Президента визнається таким, що не відбувся, якщо в ньому взяло участь менше двох третин від за­гальної кількості громадян, внесених до списків для голо­сування.

Закон, прийнятий шляхом референдуму, не потребує видання спеціального акту про введення його в дію. Згідно із ст. 44 Закону про всеукраїнський та місцеві референдуми, закони, інші рішення, прийняті референ­думом, обнародуються у встановленому законодавством порядку опублікування правових актів Верховної Ради і вводяться в дію з моменту їх опублікування, якщо у са­мому законі, рішенні не визначено інший термін.

Датою прийняття закону чи рішення вважається день проведення референдуму.

На відміну від виборчого законодавства, яке пере­дбачає кілька підстав для призначення повторних вибо­рів, ст. 43 Закону про всеукраїнський та місцеві рефе­рендуми передбачає єдину умову, яка дає право Верхов­ній Раді призначити повторний всеукраїнський рефе­рендум - якщо під час його проведення були допущені грубі порушення Закону. Визнання ж референдуму та­ким, що не відбувся, не є умовою для призначення по­вторного референдуму. Оскільки очевидно, що грома­дян, які проігнорували голосування, не цікавить, яке рішення буде прийнято, і вони згодні підтримати будь-яке з них. З іншого боку, неучасть у референдумі може свідчити про негативне ставлення громадян до самого законопроекту. Тому будь-який результат (як позитив­ний, так і негативний) є рішенням самих громадян, їх­нім волевиявленням.

3. Відповідальність за порушення порядку проведення референдуму

У Законі про референдум передбачені норми, що мають сприяти дотриманню законності при проведенні референдуму. Ст. 10 Закону встановлює можливість при­тягнення до відповідальності осіб, що перешкоджають шляхом насильства, обману, погроз або іншим шляхом вільному здійсненню громадянином права брати участь у референдумі, вести до голосування агітацію, а також членів комісії з референдуму, посадових осіб, які вчини­ли підлог документів референдуму, завідомо неправиль­ний підрахунок голосів, порушили таємницю голосуван­ня або допустили інші порушення Закону. Ця стаття відсилає до чинного адміністративного та кримінального законодавства, норми якого визнають конкретні міри покарання за вчинені правопорушення.

Ст. 186-4 Кодексу України про адміністративні по­рушення передбачає, що публічні заклики або агітація за бойкотування референдуму, перешкоджання членам іні­ціативної групи у збиранні підписів громадян під вимо­гою про проведення референдуму, а так само будь-яка агітація в день проведення референдуму; видача членом дільничної комісії з референдуму бюлетеня для голосу­вання за іншу особу; втручання у роботу комісій з рефе­рендуму, що перешкоджає виконанню ними обов'язків, пов'язаних з підрахунком голосів або визначенням ре­зультатів референдумів, - тягнуть адміністративну від­повідальність у вигляді накладення штрафу.

Ст. 129-1 Кримінального кодексу України передба­чає, що перешкоджання шляхом насильства, обману, погроз, підкупу або іншим шляхом вільному здійснен­ню громадянином права брати участь у референдумі, вести агітацію у день проведення референдуму - ка­рається позбавленням волі на строк до п'яти років або виправними роботами на строк до двох років, чи штра­фом до десяти офіційно встановлених мінімальних роз­мірів заробітної плати.

Ті самі дії, вчинені членом комісії з референдуму або іншою службовою особою, караються позбавленням волі на строк від одного до п'яти років, або виправними ро­ботами на строк до двох років чи штрафом від семи до п'ятнадцяти офіційно встановлених мінімальних розмі­рів заробітної плати.

Підлог документів референдуму, приписка, завідомо неправильний підрахунок голосів, порушення таємниці голосування, вчинені членом комісії з референдуму або іншою службовою особою, караються позбавленням волі на строк від одного до п'яти років, або виправними ро­ботами на строк до двох років чи штрафом від семи до п'ятнадцяти офіційно встановлених мінімальних розмі­рів заробітної плати.