Лекция 9 . Особая роль правового зонирования

Правовое зонирование "работает" на рынок и в условиях рынка недви­жимости. Логика существующей сегодня ситуации кардинальным образом отличается от установок планово-административной системы градострои­тельства советского периода.

1. Местная власть в условиях разнообразия и равной защиты всех фор собственности, в том числе и частной, уже не может претендовать на не ограниченное владение и содержание всей недвижимости в пределах го рода. Она должна грамотно выделить сферу своей прямой ответственно­сти, ограничив ее минимально необходимым набором объектов, жиз­ненно важных для устойчивого функционирования города как целост­ной системы, одновременно ограничивая сферу своей прямой ответст­венности. Город должен выработать и сохранить за собой действенные механизмы косвенного воздействия на процессы городского развития, используя инициативу и средства частных лиц, отсюда ориентация на формирование градостроительной системы партнерства между город­скими властями и частными лицами - владельцами недвижимости и по­тенциальными инвесторами.

2. Градостроительная система партнерства предполагает создание мест­ной властью благоприятных условий, которые побуждали бы частных субъектов приобретать и обустраивать недвижимость и гарантировали бы соблюдение их интересов. Эти инициирующие условия должны включать три главных компонента: гарантированные долгосрочные пра­ва на землю, которые могут быть обеспечены кредитами; информацию относительно правил разрешенного использования и строительного обустройства земельных участков и иных объектов недвижимости в мас­штабах всего города; эффективный механизм финансирования строи­тельства муниципальной инженерно-технической инфраструктуры как основы для привлечения инвестиций для строительства на заранее под­готовленных и переданных частным лицам землях. По мере утверждения рыночных отношений все более возрастает необ­ходимость именно в такой градостроительной системе партнерства и на­оборот - утверждение этой системы закладывает основы цивилизованно­го рынка недвижимости и инициирует его поступательное развитие.

Правовое зонирование является исходной точкой в создании такого партнерства и в равной мере необходимо двум его главным участникам - с одной стороны, муниципалитетам, с другой - нынешним и потенциаль­ным владельцам недвижимости, инвесторам, застройщикам.

Муниципалитеты посредством зонирования получают возможность бо­лее эффективно осуществлять политику обустройства территории и peaлизации местных социальных программ. Основными компонентами этой политики станут: резервирование за муниципалитетами земельных участков, необходи­мых для обеспечения транспортной, инженерно-технической, социаль­ной инфраструктуры (включая земельные участки для строительства му­ниципального жилья), при одновременном гласном предъявлении тех земельных участков, которые муниципалитеты готовы передать част­ным лицам - инвесторам, застройщикам;

инициирование приватизации муниципальной земли, которая является избыточной для обеспечения общественных/муниципальных функций, включая продажу земли приватизированным предприятиям, организа­цию конкурсных и аукционных продаж земельных участков под индиви­дуальное жилищное строительство и для реализации инвестиционных проектов;

сосредоточение бюджетных средств для реализации социальных про­грамм с использованием так называемого "кумулятивного эффекта зони­рования". Этот эффект возникает как своего рода цепная реакция, им­пульсом для которой становятся правовые гарантии владения и пользо­вания недвижимостью. Такие гарантии снижают риск инвестиций в строительство и увеличивают стоимость недвижимости, поскольку уве­личивается возможность получения кредитов под залог недвижимости, оживляется строительная деятельность. Рост стоимости недвижимости приводит к увеличению налоговых поступлений в местный бюджет. Рас­ширение объемов строительства увеличивает основные фонды пред­приятий, их возможности наращивать выпуск конкурентной продукции, создавать новые рабочие места и т.д. Для владельцев недвижимости, застройщиков и инвесторов (а также лиц, желающих ими стать) при использовании правового зонирования открываются новые перспективы: сначала будет приобретаться земельный участок с пакетом четко обозна­ченных и гарантированных прав его использования, а затем уже владе­лец участка будет готовить полномасштабный проект и выполнять стро­ительные работы;

в результате появления информационно открытого рынка недвижимос­ти, где будут представлены юридически оформленные единицы недви­жимости, которые "ждут" своих потенциальных владельцев, быстрее ста­нет увеличиваться число субъектов недвижимой собственности; возрастет инвестиционная активность, снизится риск инвестиций в не­движимость, появится возможность выбора наиболее выгодного и эф­фективного способа использования недвижимости и оперативного реа­гирования на изменения рыночной ситуации благодаря возможности предоставлять долгосрочные права на сформи­рованные земельные участки до начала строительства возрастут финан­совые возможности владельцев обустраивать недвижимость с использо­ванием механизмов ипотеки земельных участков.

Проблемы развития городов, которые помогает решать система градо-регулирования, основанная на принципах правового зонирования, могут быть объединены в четыре основные группы:

проблемы финансовых ресурсов развития;

проблемы качества среды проживания;

проблемы пространственных ресурсов развития;

проблемы участия жителей в принятии градостроительных решений.

Проблемы финансовых ресурсов развития городов.

Главный внут­ренний ресурс потенциального развития городов - это земля. Правовое зонирование, определяя характер использования земли, устанавливает ее ценность и стоимость не только на текущий момент, но и на будущее. Ре­альная стоимость земли начинает последовательно осознаваться и вопло­щаться в реальных оценках при совершении операций с недвижимостью. Осознание реальной стоимости городской земли побуждает формировать местные бюджеты на основе ежегодного их пополнения частью этой стои­мости в виде фиксированного процента. Города получают стабильный внут­ренний источник финансовых поступлений для нужд развития, основанный на налогообложении недвижимости по ее реальной рыночной стоимости.

Более того, система градорегулирования, основанная на правовом зони­ровании, создает условия для активного привлечения внешних финансо­вых источников со стороны частных лиц. Это происходит в силу трех глав­ных причин:

1)наличие правовых гарантий на соответствующее использование земли в целях инвестирования проектов строительства;

2)возможность приобретения прав долгосрочного владения земельными участками (в форме собственности или долгосрочной аренды) еще до начала полномасштабных проектных проработок, а эти права открыва­ют дорогу для ипотечного кредитования строительства под залог земли;

3)сокращение сроков получения согласований и разрешений на проведе­ние инвестиционно-строительной деятельности, а также уменьшение связанных с этим издержек, в итоге процесс инвестирования в город­ское развитие приобретает более широкие масштабы и протекает более быстрыми темпами.

Проблемы качества среды проживания.

Система градорегулирова­ния, основанная на правовом зонировании, помогает последовательно ре­шать экологические и эстетические проблемы, связанные с качеством сре­ды проживания.

Рассмотрим довольно распрост­раненную в отечественных городах ситуацию: дымящая фабрика в цент­ре города. Она приватизирована, зе­мельный участок выкуплен. На этом месте город хочет создать общест­венно-деловой центр. Эти намере­ния зафиксированы в утвержденном генеральном плане. Однако свои планы город реализовать не может. Почему?

Потому что отсутствует юриди­ческий механизм и, соответственно, увязка его с экономическим меха­низмом. Дело в том, что градострои­тельная документация (в данном слу­чае генеральный план) осталась с юридической точки зрения незавер­шенной. В ней нет имеющего юри­дическую силу списка конкретных видов разрешенного использования недвижимости применительно к определенным районам города, в данном случае - к.месту расположе­ния фабрики.

Если бы такой список имелся, то он предусматривал бы более при­быльные виды использования не­движимости, чем те, которые ныне практикуются на фабрике. Посколь­ку на этом месте предполагается со­орудить общественно-деловой центр, то в таком списке были бы обозначе­ны, скажем, банковская и страховая деятельность, торговля, ресторанный бизнес и т.п., прибыльность Ко­торых заведомо существенно выше, нежели прибыльность производствен­ной деятельности.

Если бы в генеральном плане был этот список, фабрика под воздейст­вием экономических механизмов ра­но или поздно была бы вынуждена переместиться в иное место или пе­репрофилироваться. К примеру, су­щественно возросла бы стоимость земли (а вместе с тем и налоги на ее использование). Чтобы их выпла­тить, нужно было бы иметь более высокие доходы, которые фабрика в ее нынешнем состоянии не смогла бы получить. При этом для владель­цев фабрики это вовсе не было бы трагедией. Перед ними открывают­ся разнообразные возможности, ска­жем, они могут заложить возросшую в цене землю в банке, получить кре­дит, купить в пригороде более деше­вый земельный участок и построить на нем новые здания для фабрики или продать фабрику новому вла­дельцу, который сможет более эф­фективно использовать участок го­родской земли. Более высокая эф­фективность в данном, случае будет означать строительство (в соответ­ствии с требованиями зонирования) и использование общественно-дело­вого центра, о котором так долго и безуспешно печется город. В актах правового зонирования содержится такая норма, как "несоответ­ствующее использование". Согласно этой норме, те объекты недвижимос­ти, которые существовали до введения правового зонирования и чьи ха­рактеристики и параметры использования расходятся с градостроитель­ными регламентами, объявляются несоответствующими и продолжают су­ществовать в особом режиме. Они могут использоваться и поддерживать­ся при условии, что степень несоответствия градостроительным регламен­там не будет возрастать. При этом любое последующее изменение этих объектов должно происходить только в направлении приведения их в со­ответствие с градостроительными регламентами, установленными право­вым зонированием.

В части решения проблем городского развития рассматриваемая систе­ма градорегулирования выполняет двойную задачу. Она представляет со­бой юридический механизм реализации политики градостроительного развития, параллельно обеспечивая взаимодействие этого юридического механизма с экономическими механизмами и приведение последних в дей­ствие. Взаимодействие этих механизмов позволяет более эффективно ре­шать проблемы, ранее трудно поддававшиеся решению, например пробле­мы перепрофилирования и перебазирования вредных производств.

Проблемы пространственных ресурсов развития.

Система градорегу­лирования, основанная на правовом зонировании, помогает решать про­блемы пространственных ресурсов для будущего развития города. Для это­го существует четыре основных способа действий.

1. Резервирование свободных территорий для определенных функций в соответствии с прогнозируемыми потребностями. На пригодные терри­тории в документах правого зонирования налагаются зоны определен­ного назначения, например жилого или производственного. Именно для этих функций со временем и будут использованы выделенные терри­тории.

2.Резервирование свободных территорий для еще не выявленных функ­ций под будущее использование. В таких случаях обычно устанавливают­ся зоны так называемой низкой интенсивности использования: зоны от­крытых пространств или зоны сельскохозяйственного использования. Установление таких зон будет означать, что в их пределах не будет про­исходить активной строительной деятельности. Если же со временем возникнет необходимость в застройке этих территорий, то будет осу­ществлено перезонирование в соответствии с выявившимися потребно­стями в определенных типах строительства.

Переориентация существующих зон на иные виды использования. Этот метод применяется, когда имеется избыток территорий определенного назначения. Например, если в городе имеются излишки территории производственного назначения с низкой эффективностью использования при морально устаревшей застройке (что часто наблюдается в рос­сийских городах), то применительно к части таких территорий может быть принято решение об установлении зон иного назначения, напри­мер общественного или жилого. Это будет означать, что производствен­ная деятельность на этих территориях может продолжаться некоторое время, но в "замороженных" масштабах, то есть без прироста мощностей и объемов производственного строительства. Со временем, когда город накопит достаточно ресурсов или когда частные инвесторы проявят со­ответствующие инициативы, эти территории могут быть реконструиро­ваны под предопределенное зонированием общественное или жилищ­ное использование. 4. Резервирование территорий под расширение застройки за пределами административных границ города. Ныне решение этой проблемы, по су­ществу, блокировано, поскольку в большинстве случаев делается акцент на прирезку дополнительных территорий в контурах расширяемых ад­министративных границ городов, что встречает противодействие со стороны сопряженных административных районов, не намеренных рас­ставаться с принадлежащими им землями. Система градорегулирования, основанная на принципах правого зонирования, позволяет сменить акценты в процессе решения этой проблемы. По взаимному согласию не­скольких сопряженных муниципальных органов подготавливаются нор­мативные акты правового зонирования на территорию в масштабах пригородной зоны. Эти документы после их принятия начинают регули­ровать пространственное распределение территорий для различных ти­пов использования и застройки при согласовании частных и общих ин­тересов. Иными словами, на первое место выдвигаются содержатель­ные, юридические и экономические решения проблем развития города во взаимодействии с пригородом, а на второе - решения относительно изменения границ административной принадлежности тех или иных территорий.

Проблемы участия граждан в принятии градостроительных решений. Город - это переплетение множества интересов, источник множест­ва конфликтов, поле возникновения множества противорчивых ситуаций. Поэтому здесь не может быть однозначных решений. Часто появляется не­обходимость в специальных согласованиях. Например, есть жилая зона, в которой можно устроить кафе или дискоклуб, но надо понимать, что такое решение отрицательно скажется на соседях: их недвижимость из-за шума, скопления машин и т.д. неизбежно упадет в цене. В такой ситуации жители имеют право поучаствовать в принятии решений и заявить, что строитель­ство данного объекта будет возможным только при выполнении опреде­ленных условий (например, при посадке деревьев или кустов, которые за­блокируют видимость или ослабят шумовое воздействие).

Разумеется, проводить общественные обсуждения по каждому проекту, за исключением крупных или важных с общественной точки зрения, нере­ально - слишком трудоемко и может полностью парализовать строитель­ную активность в городе. Но жители могут и должны участвовать в приня­тии нормативного акта о зонировании, особенно его картографической части. Именно на этом этапе они могут оградить себя и свой квартал от опасности строительства нежелательных объектов. В дальнейшем подоб­ные обсуждения должны проводиться при принятии основных местных градостроительных законов или внесении значительных дополнений в них.

Исходя из этого один из важнейших моментов в системе правового зо­нирования - обеспечение проведения общественных слушаний при при­нятии градостроительных решений. В Великом Новгороде, Казани, где правила уже приняты и действуют, практика проведения таких слушаний уже достаточно развита и приносит свои плоды. Посредством обществен­ных слушаний декларативная норма об участии населения в принятии ре­шений превращается в активный и осязаемый инструмент регулирования. Однако местные администрации идут на это с большой неохотой. Напри­мер, в Хабаровске были приняты правила землепользования и застройки, но за исключением позиций, связанных с проведением общественных слу­шаний.

Важно понимать, что сопричастность граждан принятию градострои­тельных решений чрезвычайно важна не только с психологической, но и в первую очередь с правовой и экономической точек зрения. На сегодняш­ний день схема такова: сначала выбирается земельный участок, но это не означает, что он будет зафиксирован в конкретных границах - на этом ме­сте может быть обозначено некоторое "пятно застройки". Дальше ведется проектирование, получается разрешение и с некоторого момента начина­ется строительство. Но, поскольку границы участка не зафиксированы, не было обсуждения с гражданами, недовольные жители часто "ложатся под бульдозер" и останавливают начатое строительство. Чрезвычайно возрас­тают риски, и вся ситуация оборачивается большой бедой для инвестора. Именно поэтому ему очень важно спрогнозировать все конфликты, в том числе и потенциальные, и разрешить их, так сказать, "на берегу", не под­вергая свои инвестиции дополнительным рискам.

Причиной таких рисков является неопределенность фиксации границ участка и прав на участок. В рамках же преобразованной системы изна­чально готовится проект межевания, фиксируются границы. Проект меже­вания при реализации крупного или общественно важного проекта согла­суется с населением через общественные слушания. И единожды зафикси­рованные и согласованные с населением границы уже не дают повода недо­вольным горожанам срывать строительный процесс.